II SA/Lu 695/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi B. M. i W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę. W piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r. W. i B. małż. M. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C. o samowolnym wykonaniu przez A. O. zmiany przeznaczenia stropodachu nad pomieszczeniem socjalnym w ich lokalu użytkowym, stanowiącym odrębną własność, położonym na parterze budynku wielorodzinnego znajdującego się przy ulicy L. 10 w C.. Wyjaśnili, że w wyniku samowolnie wykonanych przez niego robót budowlanych polegających na położeniu płytek podłogowych i budowie barierki, stropodach został zamieniony na taras. Według nich roboty te zostały wykonane bez jakiejkolwiek dokumentacji i zachowania procedur budowlanych oraz w sposób wadliwy, powodujący przeciekanie wody i wilgoć we wspomnianym pomieszczeniu. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta C. postępowanie w sprawie umorzył. W uzasadnieniu wyjaśnił, że taras jest przynależny do lokalu nr 3, a prace przy jego wykonaniu zostały zakończone w 1997 r. Wówczas został ułożony gres, wykonano balustrady oraz zdemontowano częściowo balustradę balkonu w lokalu nr 3 tworząc w ten sposób przejście z balkonu na taras. Zdaniem organu wspomniane roboty były zgodne z treścią decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 19 listopada 1996 r., udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." pozwolenia na zabudowę prześwitu bramowego w budynku na sklep spożywczo - przemysłowy. W projekcie budowlanym przewidziano perspektywiczne wykorzystanie dachu na taras mieszkania I piętra po przebudowie obudowy istniejącego balkonu. Wspomniane roboty zostały wykonane przez inwestora w 1997 r. podczas zabudowy wspomnianego prześwitu i od tamtego czasu funkcjonuje taras. W ocenie organu nie można zatem twierdzić, że od czasu zakończenia robót budowlanych wystąpiły przesłanki opisane w art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego tzn. nie nastąpiła zmiana warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, układ lub wielkość obciążeń, które to zobowiązują do zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wobec powyższego organ uznał prowadzone postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe. Organ ubocznie wskazał, że wykorzystywanie cudzej nieruchomości w sposób pozbawiony podstaw prawnych może stosownie do okoliczności, stanowić źródło roszczeń opartych na ochronie własności, dochodzonych na drodze cywilno – prawnej przed sądem powszechnym. W odwołaniu od powyższej decyzji W. i B. małżonkowie M. domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. podnieśli, że organ bezpodstawnie uznał, iż w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania stropodachu na taras. Ich zdaniem w sprawie bezsporne jest, że A. O. dokonał przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania przez ułożenie na stropodachu płytek podłogowych i wykonanie barierki, które to prace zostały wykonane bez jakiejkolwiek dokumentacji i zachowania procedur budowlanych oraz wadliwie, powodując przeciekanie wody do lokalu odwołujących i jego zawilgocenie. Nadto podnieśli, że z uchwały zarządu SM "E." w sprawie określenia przedmiotu odrębnej własności nie wynika, by sporny stropodach przynależał do lokalu mieszkalnego nr 3. Zatem prace przy urządzeniu tarasu zostały wykonane z przekroczeniem przysługującego A. O. prawa własności lokalu mieszkalnego. Skoro zatem przedmiotowe prace spowodowały zmianę wielkości obciążeń na stropodachu i zostały wykonane przez osobę nie posiadającą tytułu prawnego do tej części budynku i w sposób powodujący zalewanie lokalu odwołujących, to stanowić to powinno podstawę do interwencji organu w trybie art. 71a i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z decyzji o pozwoleniu na zabudowę prześwitu bramowego budynku wielorodzinnego przy ul. L. 10 jednoznacznie wynika, iż dotyczyła ona również zgody na wykonanie dodatkowych prac w szczególności związanych z wykonaniem innych robót budowlanych takich jak w szczególności związanych z wykonaniem tarasu na dachu powstałej zabudowy ww. prześwitu. Odzwierciedla to wprost opis techniczny do projektu zagospodarowania i zabudowy przedmiotowego prześwitu oraz część rysunkowa projektu. Wskazany opis techniczny wprost zawiera informację dotycząca perspektywicznego wykonania na dachu tarasu z którego będzie mógł korzystać właściciel lokalu nr 3, który to lokal dotychczas posiadał balkon od strony prześwitu bramowego. W tych okolicznościach w ocenie organu brak jest podstaw do przyjęcia, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania stropodachu prześwitu bramowego na taras. To zaś powoduje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Nadto organ dodał, że sprawa właściwego odprowadzania wód opadowych z tarasu i związanych z tym przecieków i zawilgocenia do lokalu odwołujących winna stać się przedmiotem odrębnego postępowania. Również kwestia użytkowania tarasu przez osobę nie mającą do tego tytułu prawnego nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego lecz może być dochodzona przed sądami powszechnymi. W skardze do sądu administracyjnego W. i B. małżonkowie M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 28 ust. 2 i art. 40 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że A. O. był stroną (inwestorem) decyzji z dnia 19 listopada 1996 r. wydanej na rzecz SM "E.", która uprawniała go do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie stropodachu na taras. Mianowicie zdaniem skarżących bezsporne jest, że przywołana decyzja uprawniała do wykonania zabudowy prześwitu jedynie inwestora jakim była SM "E.". A. O. nie jest natomiast stroną tej decyzji i dlatego nie może z niej czerpać żadnych skutków prawnych. Tym samym wykonane przez niego na przedmiotowym stropodachu roboty były bezprawne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nieuzasadnionej, przywołując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu w pełni uzasadnione jest stanowisko organów, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego stropodachu w trybie określonym przepisami Prawa budowlanego. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, LEX nr 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Odnosząc powyższe do materiału sprawy wskazać należy, iż tego typu sytuacja zaistniała w sprawie, a to bowiem wobec braku przedmiotu postępowania który naruszałby obowiązujące w rozpatrywanym w sprawie zakresie przepisy Prawa budowlanego. W sprawie kwestią sporną jest ocena, czy rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 tego prawa, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. O ile taka zmiana ma nastąpić, to wymaga ona zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego (czego domaga się strona skarżąca) jest uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości - w toku postępowania administracyjnego - że doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Aby móc dokonać takiego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Ustaleń tych należy dokonać w oparciu o pozwolenia na budowę lub zgłoszenia określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktyczne odzwierciedlające rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. Innymi słowy należy dokonać zestawienia pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania, a następnie w sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, dokonać subsumcji czyli odniesienia ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego też w doktrynie jednolici wskazuje się, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/10) LEX nr 759952). Z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 19 listopada 1996 r. zostało udzielone SM "E." pozwolenie na zabudowę prześwitu bramowego budynku wielorodzinnego przy ul. L. 10 w C. na sklep spożywczo-przemysłowy na działce nr 286/3. Z zachowanych dokumentów stanowiących załączniki do wydanego pozwolenia (opisujących szczegółowo przedmiot tego pozwolenia) wynika zaś, że zakres prac objętych tym pozwoleniem dotyczył również wykonania na zaprojektowanym "łączniku" dachu przeznaczonego do wykorzystania jako taras mieszkania nr 3 położonego na pierwszym piętrze, co miało nastąpić po przebudowie budowy istniejącego balkonu przynależnego do tego mieszkania. Z tych też względów przewidziano wykonanie barierki tarasu w terminie późniejszym, jak również zaprojektowano takie rozwiązania techniczne elewacji, które pozwolą na montaż barierki bez dodatkowych robót i przeróbek. Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości, że udzielone pozwolenie na budowę przeznaczało zaprojektowany nad prześwitem stropodach do wykorzystania jako taras mieszkania nr 3. Wielokrotnie bowiem w opisie inwestycji projektant posługuje się pojęciem tarasu. Ponadto same rozwiązania techniczne wprost przewidywały, że sporny stropodach ma być wykorzystywany jako taras. Dotyczą one zwłaszcza obowiązku wykonania na tarasie koryta ściekowego, odpowiedniej izolacji termicznej, odwodnienia i balustrad tarasu. Co zaś istotne i co może mieć wpływ na ewentualne dalsze postępowania organów w projekcie tym przewidziano również rozwiązania techniczne mające przeciwdziałać przesiąkaniu wody z tarasu do pomieszczeń lokalu skarżących. Z dokonanych w toku postępowania ustaleń organów wynika natomiast, że obecnie na stropodachu położonym nad częścią pomieszczenia socjalnego lokalu skarżących położone są płytki z gresu oraz zamontowano balustradę, częściowo demontując balustradę istniejącego balkonu. Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu – słusznie rozstrzygające w sprawie organy uznały, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania stropodachu na taras. Takie określenie funkcji przewidziane bowiem było przywołanym pozwoleniem na budowę i tak też jest obecnie użytkowane. Tym samym nieuzasadnione są twierdzenia strony skarżącej, że w sprawie doszło do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego warunków. W kontekście powyższych ustaleń nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy bezsporna okoliczność, że wykonawcą prac (położenie wylewki, płytek gresowych i postawienie balustrady tarasu) był właściciel lokalu nr 3, który obecnie użytkuje sporny taras. Oczywistym bowiem jest, iż w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zarzucana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania stropodachu na taras w rzeczywistości nie miała miejsca to tym samym bezprzedmiotowe staje się poszukiwanie wykonawcy prac. Ponadto jak podnosi się w orzecznictwie, niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 379/09). W sytuacji natomiast nie stwierdzenia dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części ustalanie tych podmiotów jest bezprzedmiotowe. Z tych samych względów bez znaczenia jest kwestia tytułu prawnego A. O. do spornego tarasu, która byłaby istotna w sytuacji stwierdzenia wykonania zmiany sposobu użytkowania, bowiem wiązałaby się w koniecznością ustalenia i wskazania adresata rozstrzygnięć podjętych w trybie art. 71a Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała natomiast miejsca. Z tych względów niezasadne są zarzuty podniesione w skardze. W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić organowi jak czyni to strona skarżąca, iż błędnie orzekł w niniejszej sprawie o umorzeniu postępowania. W kontekście pierwotnych zarzutów skarżących odnoście istniejącego tarasu trafnie zwraca uwagę organ odwoławczy, że kwestia ewentualnego przesiąkania wody z tarasu do lokalu skarżących może stać się przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w trybie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego. Jeśli więc okoliczność tego typu występuje, a organy nadzoru budowlanego nie podjęły dotychczas żądnych czynności w tym kierunku, skarżący uprawnieni są do złożenia stosownego zawiadomienia, co będzie stanowić sygnał dla organów do podjęcia właściwych działań. W oparciu o powyższe ustalenia i wywody Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 tej ustawy.