II OW 41/13

Dnia 9 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia del. NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. wniosku Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą O. a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wniosku A. K. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego postanawia oddalić wniosek. Starosta O. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Marszałek Województwa [...] uznał, że nie jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku A. K. Przedsiębiorstwo Prywatne [...], w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pala cumowniczego na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, w międzywalu rzeki Wisły i przekazał sprawę Staroście O.. Marszałek Województwa [...] stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, że jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, tylko jeżeli wydano dwie decyzje zwalniające, tj. z art. 40 ust. 3 oraz z art. 88l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zdaniem Marszałka dla przedmiotowej sprawy wnioskodawca winien uzyskać od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej tylko decyzję zwalniającą, o której mowa w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego dla zadań wymienionych w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, zatem organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest Starosta O.. Starosta uznał, że taka interpretacja art. 140 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 122 ust. 2 Prawa wodnego nie jest możliwa do zaakceptowania. Stwierdził, że art. 140 powołanej ustawy wskazuje organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Ustęp 1 wskazuje, że organem właściwym do wydawania pozwoleń jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jednak od tej zasady ustanowiono wyjątki, o których mowa w ust. 2, 2a i 2b. Stosownie do art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2 (tj. dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią) wydaje Marszałek Województwa, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 października 2012 r. (sygn. II OW 107/12). Zatem, już sam fakt obowiązku uzyskania od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzji zwalniającej z zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią sprawia, zdaniem Starosty, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest Marszałek Województwa [...]. Ponadto Starosta wskazał, że przedsiębiorca – A.K., prowadzący działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo Prywatne "[...]" prowadzi od kilkunastu już lat nielegalną działalność wydobywania kruszywa z rzeki Wisły w miejscowości B., w obszarze międzywala, składowania, sortowania, kruszenia kruszywa. Są prowadzone względem niego czynności z kodeksu do spraw wykroczeń, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatruje wydaną przez organ administracji geologicznej decyzję w sprawie podwyższonej opłaty geologicznej. Podmiot ten nie posiada uregulowań formalnoprawnych do prowadzenia tych działalności w żadnym zakresie, czy to z prawa wodnego, budowlanego, geologicznego i górniczego, oprócz niżej wymienionego pozwolenia. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wniósł o wskazanie Starosty O. jako organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednostek samorządu terytorialnego uważają się za właściwe (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny) do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie w sporze o właściwość są Marszałek Województwa [...] i Starosta O., czyli organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Oba wymienione organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku A. K. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zauważyć należy, że na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. ( Dz.U. t.j. 2012, poz.146 ze zm.) zarówno starosta, jak i marszałek województwa realizują określone w ustawie zadania z zakresu administracji rządowej ( art. 4 ust. 4 pkt 1 i pkt 5 ustawy Prawo wodne). Organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. wobec starosty realizującego zadania z zakresu administracji rządowej, określone w wymienionej, jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ( art.4 ust.4 prawa wodnego), zaś organem wyższego stopnia wobec marszałka województwa, realizującego zadania zakresu administracji rządowej jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ( art. 4 ust.3 prawa wodnego). W tej sytuacji rozważyć należy, czy do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy tymi organami właściwy jest sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa [...], jak i Starosta O. są organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., pomimo tego, że w świetle przepisów ustawy - Prawo wodne wykonują zadania określone w tej ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i organami wyższego stopnia nad nimi są organy administracji rządowej. Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Będące w sporze organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, gdyż organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa [...] jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty O. jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (art. 4 ust. 4 ustawy). Zatem do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między tymi organami właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 § 2 p.p.s.a.). Jednakże wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art.151 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczy wykonania pala cumowniczego na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art.122 ust.2 pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: 1) gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów, 2) wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, 3) wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie – na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust.3 i art. 88l ust.2 . Właściwość organów do wydania pozwolenia wodnoprawnego została określona w art. 140 prawa wodnego. Z przepisu tego wynika, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest starosta, a przypadkach określonych w art. 140 ust. 2 marszałek województwa. Marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w przytoczonym wyżej art.122 ust.2 omawianej ustawy. Według będącego w sporze Marszałka Województwa [...] jest on właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jedynie wtedy, gdy wydano decyzje zwalniające na podstawie art. 40 ust.3 i art. 88 l ust.2. Natomiast Starosta O. uważa, że właściwość marszałka województwa do wydania pozwolenia wodnoprawnego zachodzi także wtedy, gdy wydano jedną z decyzji, o których mowa w art.122 ust.2 ustawy. Aby jednak rozstrzygnąć spór, jaki zaistniał między organami konieczne jest ustalenie, czy wydano decyzje, o których mowa w wymienionym wyżej art.122 ust.2. W aktach sprawy brak takich decyzji, jak również jakichkolwiek informacji na ten temat. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu z tego powodu, że wniosek jest przedwczesny. Wnioskujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien najpierw uzyskać zezwolenie, o którym mowa w art.122 ust.2 wydane w formie decyzji administracyjnej. Brak ustaleń w tym przedmiocie powoduje, że wniosek ulega oddaleniu. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.15§2 w zw. z art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.