II OSK 205/14

Dnia 2 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1399/13 w sprawie ze skargi W.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1399/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., po rozpoznaniu wniosku W.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...], nakładającą na W.D. obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr ewid. [...] i w odległości 8,30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (km 418 + 740) w miejscowości [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W.D. na powyższą decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. W ocenie organu zasadnicze znaczenie w sprawie ma ww. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i oddalając skargę na decyzję przesądza o jej zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej do niego subsumpcji stanu prawnego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r., stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Następnie organ wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 (LEX nr 530338), zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zdaniem organu sytuacja o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a. in fine zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ z uwagi na prawomocny wyrok z dnia 12 września 2012 r. zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w rozpatrywanym wniosku, organ stwierdził, iż wobec poczynionych ustaleń zarzuty te pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż zarzut, że dacie 25 września 1978 r. istniało już przedmiotowe urządzenie reklamowe, nie może być brany pod uwagę, ponieważ podnoszona przyczyna nieważności nie występowała w chwili wydania decyzji. Argument ten, jak podkreślono, znajduje potwierdzenie w orzeczeniu z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 514/11. W związku z powyższym, zdaniem organu, w kwestii orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji należy brać pod uwagę tylko okoliczności procedowania na dzień, w którym miało miejsce postępowanie zwykłe. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wywiódł W.D., zarzucając jej naruszenie: - art. 61a § 1 K.p.a. przez uznanie, iż zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania; - art. 6 i 7 K.p.a. przez niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, przez ustalenie, iż zachodzą negatywne przesłanki skutkujące koniecznością rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, jak trafnie stwierdził organ, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12. Nadto Sąd wskazał, iż jak słusznie stwierdził organ, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i oddalając skargę na decyzję przesądza o jej zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej do niego subsumpcji stanu prawnego. Podniósł także, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podzielił, z tym że obecnie, z uwagi na uchylenie art. 157 § 3 K.p.a., zastosowanie będzie miał art. 61a § 1 K.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej Sąd stwierdził, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał kontroli tej decyzji pod względem jej legalności, w tym z urzędu badał, czy nie zachodzą przesłanki jej nieważności, a tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one niezasadne. Zdaniem Sądu organ słusznie uznał, iż zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, którą to przyczyną był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12. W ocenie Sądu organ nie naruszył również art. 6 i 7 K.p.a., bowiem jeśli odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, to znaczy, że postępowania dowodowego nie prowadził. Ponadto Sąd podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ dokonuje oceny legalności decyzji ostatecznej tylko i wyłącznie na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem tej decyzji. Jeśli więc organ odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, to nie mógł badać jakiegokolwiek naruszenia prawa materialnego. Nadto Sąd dodał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Wskazał także, że nie doszukał się naruszeń przepisów, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący W.D. zaskarżając je w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, za organem administracji publicznej, że zaistniała okoliczność stanowiąca – w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. – uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r.; 2. art. 106 § 3 P.p.s.a. – polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu (tj.: mapy do celów projektowych sporządzonej przez [...], datowanej na dzień 25 września 1978 r.), powołanego przez skarżącego także we wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji, którego przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących spornej daty wybudowania urządzenia reklamowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący zawarł argumenty na poparcie zacytowanych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., albowiem wadliwie uznał, że w sprawie zaistniała okoliczność stanowiąca uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższego poglądu skarżącego nie sposób podzielić. Przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Norma ta wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Przez przesłankę "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte rozumie się także przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania strony. Taką przeszkodą, przy żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydany uprzednio wyrok sądu dotyczący decyzji objętej wnioskiem. Stosownie bowiem do art. 170 P.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 P.p.s.a. prawomocność materialna zamyka bowiem co do zasady organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dn. 21.01.2015 r., sygn. akt II OSK 1488/12, LEX nr 1559414; uchwała NSA z 7.12.2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 568/12, którym oddalono skargę skarżącego na decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., której to stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była już przedmiotem kontroli sądu, a jej zgodność z prawem została przesądzona. Ocena, jakie okoliczności były przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu zakończonym oddaleniem skargi na decyzję, objętą następnie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, wymaga uwzględnienia obowiązków ciążących na sądzie administracyjnym, określonych w art. 134 P.p.s.a. Sąd ten rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to obowiązek sądu zbadania legalności decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego mającego w niej zastosowanie. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obliguje sąd do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest przesłanką nieważności wskazaną w punkcie 2 § 1 art. 156 K.p.a. i niezależnie od zarzutów skargi sąd administracyjny kwestię tę obejmuje badaniem. Zatem zakwestionowanie dokonania przez sąd kontroli w tym zakresie musiałoby oznaczać zakwestionowanie prawidłowości prawomocnego wyroku, do czego organ w trybie weryfikacji materiałów i informacji nie jest uprawniony (porównaj: wyrok NSA z dn. 3.06.2015 r., sygn. akt I OSK 1777/14, npubl.). Stanowiska Sądu pierwszej instancji co do legalności zaskarżonego postanowienia wniesiona skarga kasacyjna nie podważyła. Okolicznością taką nie jest z pewnością powoływanie się przez skarżącego na mapę do celów projektowych sporządzoną w 1978 r., którym to dowodem skarżący stara się wykazać wadliwość ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., tj. błędne ustalenie daty powstania obiektu – urządzenia reklamowego, objętego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Podzielić bowiem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organ weryfikuje czy decyzja nie jest obarczona żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu na dzień wydania tej decyzji. Wobec niestwierdzenia naruszenia prawa przez organy administracji, tj. art. 61a § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. Sąd nie miał żadnych podstaw do zastosowania konstrukcji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia decyzji. Zatem prawidłowo w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. jako nieusprawiedliwiony nie mógł skutkować wyeliminowaniem z obrotu zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd nie naruszył także przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem z powyższego wynika, iż przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być przeprowadzone wyjątkowo i ma wyłącznie uzupełniający charakter, przy czym przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. wyznacza ściśle granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest przeprowadzenie dowodów ograniczonych jedynie do dokumentów, zarówno urzędowych jak i prywatnych, pod warunkiem że jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w tej sprawie. W niniejszej sprawie przeprowadzenie dowodu z powoływanej przez skarżącego mapy z 1978 r. nie było niezbędne do wyjaśnienia sprawy, gdyż przedmiotowa sprawa dotyczyła kontroli legalności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem kwestia ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie ma znaczenia z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia organu wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a. W tym miejscu powtórzyć należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonuje się weryfikacji decyzji pod kątem istnienia wad z art. 156 § 1 K.p.a. w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu na dzień wydania tej decyzji. Mając na uwadze powyższe, wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.