II OZ 858/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 524/13 oddalającego wniosek [...] sp. z o.o. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia przyległego ciągu pieszego oraz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym postanawia: oddalić zażalenie. Skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakazującą spółce: 1) zabezpieczenie w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji przyległego ciągu pieszego, poprzez montaż daszków ochronnych pod uszkodzonymi gzymsami budynku na elewacji frontowej, ze szczelnym i odpornym na przebicie (przez spadające elementy) przekryciem, nachylonych pod kątem 45° w kierunku źródła zagrożenia - jako wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, wynikającego z wad w utrzymaniu w/w elementów, 2) a następnie usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym elewacji przedmiotowego budynku, poprzez usunięcie uszkodzonych (luźnych i odparzonych) fragmentów tynków elewacyjnych i gzymsów, a następnie odtworzenie tych elementów (wykonanie tynków w miejscach braków i uzupełnienie gzymsów) wraz montażem elementów zapewniających odprowadzanie wód opadowych z dachu i obróbek blacharskich. W niniejszej skardze skarżący wniósł o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w decyzji organu I instancji ze względu na nieusuwalne skutki doprowadzenia do natychmiastowego wykonania pkt. 2 tejże decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz .U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał również, że wniosek strony powinien być odpowiednio uzasadniony i wyjaśnił jak należy rozumieć każdą z przesłanek. Sąd stwierdził, że warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. To bowiem na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną wnioskodawcy. W ocenie sądu w realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał możliwości zajścia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, a jedynie ogólnikowo wskazał, że usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym elewacji budynku, poprzez usunięcie uszkodzonych (luźnych i odparzonych) fragmentów tynków elewacyjnych i gzymsów, a następnie odtworzenie tych elementów (wykonanie tynków w miejscach braków i uzupełnienie gzymsów) wraz montażem elementów zapewniających odprowadzanie wód opadowych z dachu i obróbek blacharskich wywoła nieusuwalne skutki. Tym samym wskazane przez wnioskodawcę ogólne względy nie dały sądowi podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej. Aby bowiem sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. W realiach niniejszej sprawy takie okoliczności nie zostały jednak przedstawione. Od tego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie. Zarzuciła orzeczeniu nieuwzględnienie okoliczności wskazywanych przez skarżącego w toku dotychczasowego postępowania i w skardze oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosła o zmianę tego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania decyzji PINB w zakresie pkt. 2. sentencji decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że spółka planuje przeprowadzić prace budowlane w tym obiekcie, w związku czym wykonanie pkt. 2 decyzji może okazać się bezcelowe. Zmusiłoby to spółkę do ponoszenia zbędnych – w przypadku uchylenia decyzji – wydatków. Zdaniem spółki mamy w tym przypadku do czynienia ze wskazaniem trudnych do odwrócenia skutków. Spółka na chwilę obecną nie jest w stanie określić zakresu planowanych robót, gdyż uzależnia je od wynajęcia obiektu przez podmioty zewnętrzne. Załączyła również kopię umowy pośrednictwa wynajmu. Wskazała także, że trudność w wykonaniu decyzji polega m.in. na konieczności uzyskania pozwolenia od konserwatora zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Obowiązkiem sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji strony, ani orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie całokształtu akt sprawy. To w interesie wnioskującego leży odpowiednie uzasadnienie składanego wniosku. Tymczasem skarżąca pierwotnie wskazuje na możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków, w zażaleniu natomiast powołuje się również na możliwość wystąpienia szkody. Wniosek skarżącej jest więc w tym podstawowym zakresie niespójny. Ogólnikowe twierdzenia o szkodzie i nieodwracalnych skutkach, bez wykazania na czym mogłyby one polegać, mające stanowić szczątkowe uzasadnienie, nie mogą być podstawą do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Strona zarówno we wniosku zawartym w skardze, ja i w zażaleniu, nie wykazała spełnienia się przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarczy przy tym powołanie się na wystąpienie przynajmniej jednej z tych dwóch przesłanek. Należy również wskazać – w przypadku szkody – jej znaczny rozmiar, gdyż tylko zagrożenie wystąpieniem takiej szkody może być podstawą udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżąca natomiast nie przedstawiła swojej sytuacji majątkowej i wyceny kosztów, które należałoby ponieść w związku z wykonaniem decyzji, mogących służyć sądowi do oceny wystąpienia przesłanek usprawiedliwiających przychylenie się do żądania strony. Ponadto, skarżąca wskazuje, że wiosek ma uzasadnienie w ogólnym stanie faktycznym sprawy i uzasadnieniu skargi. Tymczasem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien posiadać osobne uzasadnienie, jako odrębne od skargi żądanie skierowane do sądu. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt OZ 30/04, z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OZ 105/04). Odnosząc się natomiast do szczątkowej argumentacji przedstawionej w zażaleniu należy stwierdzić, że przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonej decyzji dopiero w zażaleniu nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2012 r., II OZ 176/12 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Wskazać również należy, że co do zasady wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej zabezpieczenie ciągu pieszego może powodować większą szkodę po stronie przechodniów. Odmowa wstrzymania wykonania decyzji może być natomiast podyktowana interesem osób trzecich – w tym przypadku ich bezpieczeństwem. Dodatkowo wskazać należy stronie skarżącej, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. Jest to bowiem postępowanie wpadkowe toczące się w ramach postępowania głównego mającego inny cel – kontrolę decyzji administracyjnej. Podnoszone zaś zarzuty dotyczą raczej kwestionowania legalności samej decyzji, nie odnoszą się natomiast do przesłanek zastosowania instytucji, o którą wnioskuje. Planowany przez skarżącą remont oraz jego zakres uzależnia ona od wynajęcia obiektu przez podmiot zewnętrzny. Fakt ten w żaden sposób nie dowodzi wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w art. 61 p.p.s.a. przesłanek, niemniej jednak wskazać trzeba, że nie jest pewne to, czy obiekt znajdzie najemcę, kiedy to się stanie i jaki będzie zakres robót, a czas oczekiwania na wyklarowanie się sytuacji stoi w sprzeczności z celem wydanej decyzji. Ponadto, nieznajomość zakresu robót (przy założeniu, że prace będą miały miejsce) nie pozwala na ocenę, czy w sprawie wystąpią trudne do odwrócenia skutki lub znaczna szkoda spowodowane wykonaniem decyzji. Ewentualna zbędność wydatków powinna zostać powiązana z jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 p.p.s.a., gdyż występująca samoistnie nie stanowi postawy udzielenia ochrony tymczasowej. Należy zauważyć, że wykonanie każdej decyzji pociąga za sobą określone konsekwencje, a w razie uchylenia aktu jego wykonanie okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest natomiast przeciwdziałanie takim skutkom tego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed wydania decyzji. Z taką sytuacją nie mamy natomiast z powyższych względów do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.