II SA/Wa 1068/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił M. N. ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2013 r. Jednocześnie na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że M. N. nieprzerwanie od dnia [...] października 2007 r. jest zawieszona w czynnościach służbowych i do dnia wydania rozkazu personalnego nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia a zatem spełniona została przesłanka faktyczna oraz formalna niezbędna do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W odwołaniu do Komendanta Głównego Policji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego oraz naruszeniu art. 108 § 1 k.p.a. i art. 124 k.p.a. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w G. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, zawiesił [...] M. N. – detektywa [...], w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy. Powyższe wynikało z faktu, iż w dniu [...] października 2007 r. wymienionej został przedstawiony zarzut popełnienia przestępstw [...]. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w G. przedłużył [...] M. N. okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Wydziału [...] Prokuratury Apelacyjnej w L. poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie przeciwko [...] M. N. umorzył śledztwo w części dot. popełnienia czynów [...]. Jednocześnie wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2008 r. przeciwko [...] M. N. został skierowany do Sądu Okręgowego w G. akt oskarżenia o czyn [...]. Uwzględniając długotrwałość oraz złożoność toczącego się wobec [...] M. N. postępowania karnego, jak również brak możliwości określenia terminu zakończenia przedmiotowego postępowania, Komendant Wojewódzki Policji w G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia wymienionej ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Organ podał, że podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego stanowi art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten jest jasny i klarowny, dotyczy bowiem sytuacji policjantów, którym postawione zostały zarzuty karne, w sprawie których trwa postępowanie karne i brak jest możliwości określenia terminu zapadnięcia prawomocnego wyroku. Powyższe miało miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornym jest bowiem w niniejszej sprawie, iż skarżąca pozostaje zawieszona w czynnościach służbowych od ponad 4 lat. Zdaniem organu niepełnienie czynności służbowych przez policjanta przez tak długi okres ujemnie wpływa na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1610/10, LEX nr 795213). Zwolnienie natomiast ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1506/08). Organ podkreślił również, że sformułowanie "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Korzystając z takiego uprawnienia, niezbędne jest zatem wyjaśnienie okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 25 cytowanej ustawy służbę w Policji może pełnić obywatel o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować (...). Policjant jako osoba powołana do egzekwowania przepisów prawa sam musi przestrzegać tego prawa w najwyższym stopniu. Wszelkie niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Funkcjonowanie bowiem Policji, jako formacji służącej społeczeństwu, jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jej przedstawiciele będą darzeni społecznym zaufaniem. Zaufaniem zaś nie mogą być obdarzeni policjanci, których postawa i zachowanie w służbie nie znajdują akceptacji społecznej. Policjantów obowiązują bowiem szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma owo naruszenie, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom i zasadom etyki zawodowej policjanta. Policja jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywateli środkami realizacji władztwa państwowego. Szczególna rola tej formacji i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania także innych, poza normami prawa karnego, przepisów i zasad. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Służyć ma ona również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele uprawnień przyznanych Policji pozwala na ingerencję w sferę wolności i praw obywatelskich. Organ zaznaczył, że w przypadku wydania prawomocnego wyroku uniewinniającego albo orzeczenia o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego będzie miał zastosowanie art. 42 ustawy o Policji, który umożliwia powrót do służby w Policji funkcjonariuszowi zwolnionemu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Organ odwoławczy podkreślił również, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie ustala wyniku prowadzonego postępowania karnego, które będzie dopiero przedmiotem rozpoznania przez niezawisły i bezstronny sąd. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zmierza jedynie do ustalenia, czy wystąpiły przesłanki w danym stanie faktycznym, umożliwiające podjęcie decyzji o zwolnieniu wymienionej ze służby w Policji na podstawie wskazanego przepisu prawnego. Na tym etapie sprawy nie może być zatem mowy o przesądzeniu czyjejś winy czy też niewinności, bowiem nie to zagadnienie jest przedmiotem rozpoznania organu administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy stwierdził, iż brak było podstaw do kolejnego wystąpienia do Sądu Okręgowego w G. w zakresie uzyskania informacji na temat postępowania karnego toczącego się przeciwko [...] M. N. i tym samym uwzględnienia wniosku pełnomocnika strony. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji wystąpił bowiem do Sądu Okręgowego w G. o uzyskanie przedmiotowych informacji. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazano, iż kolejny termin rozprawy wyznaczony został na dzień [...] stycznia 2013 r. Do przesłuchania pozostało jeszcze dwóch świadków, aczkolwiek główni oskarżeni w sprawie składają liczne wnioski dowodowe i formalne, między innymi o wyłączenie sędziego. Ponadto obecnie Sąd oczekuje na wykonanie uzupełniających opinii sądowo-psychiatrycznych wobec oskarżonych [...] oraz wykonanie uzupełniającej opinii fonoskopijnej. Wskazano również, iż w sprawie występuje [...] oskarżonych a akta obejmują prawie [...] tomów. Powyższe w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza fakt niezakończenia postępowania karnego toczącego się przeciwko [...] M. N., jak również daje podstawę do twierdzenia, iż ustalenie terminu zakończenia przedmiotowego postępowania karnego jest niemożliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca M. N. zarzuciła zaskarżonemu rozkazowi personalnemu naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji zwalniającej funkcjonariusza ze służby w Policji: 2. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie polegające na nierozpoznaniu i nierozstrzygnięciu sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, co tym samym stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 3. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu dowodów wnioskowanych przez stronę; 4. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że materiał dowodowy w sprawie był wystarczający dla oceny, iż zasadnym jest zwolnienie funkcjonariusza ze słuzby w Policji pomimo niezebrania całokształtu materiału dowodowego. 5. art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie polegające na braku uzasadnienia faktycznego zaskarżanej decyzji a także niezajęcie stanowiska w stosunku do wszystkich faktów i dowodów, jakie były przytoczone przez stronę w toku postępowania; 6. art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przedłożeniu przez organ interesu społecznego nad indywidualny interes strony; 7. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędne uznanie, że pozostawienie funkcjonariusza w służbie jest niemożliwe z uwagi na upływ miesięcznego okresu zawieszenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny prawa nie narusza. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji, w sposób wystarczający zbadały istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.) Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji był przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 777 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest przepisem o charakterze częściowo uznaniowym. Oznacza to, iż z jednej strony decyzję, co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawodawca pozostawia właściwym organom Policji, ale jednocześnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle rozpocząć rozważania w tym przedmiocie. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast z uwagi na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy formacja Policji, konieczne jest ponadto zbadanie możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby. W przedmiotowej sprawie przesłanki zastosowania tego przepisu zostały spełnione. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że policjant, w stosunku do którego wydany został rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, był zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącą się przeciwko niemu sprawą karną o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego przez okres ponad czterech lat (do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej) Zawieszenie w czynnościach służbowych nastąpiło najpierw na okres [...] miesięcy rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] października 2007 r. a następnie okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony kolejnym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Bezspornym jest też, iż postępowanie karne przeciwko M. N. toczy się nadal, co oznacza, iż nie ustała przyczyna zawieszenia jej w czynnościach służbowych. Powyższe okoliczności uprawniały zatem organ do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu M. N. ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Uprawniona, zdaniem sądu, była ocena organu odwoławczego, iż przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące niepełnieniem czynności służbowych przez policjanta przez okres ponad 12 miesięcy ujemnie wpływa na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało więcej niż 12 miesięcy i nadal trudno było przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Nie ma racji skarżąca zarzucając, że organ nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego i nie wykazał interesu społecznego przemawiającego za zwolnieniem go ze służby. Organy policyjne podniosły bowiem fakt niepełnienia przez skarżącego służby przez długi okres, co powoduje ograniczenia w wykonywaniu zadań przez Policję. Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że dolegliwość w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa wynika ze szczególnej pozycji grupy zawodowej, do której przynależy wymieniona, bowiem status funkcjonariusza Policji w demokratycznym państwie prawnym w nierozerwalny sposób łączy się z koniecznością pilnego przestrzegania standardów praworządności i etyki zawodowej. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Policja tworzy formację uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnieniu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Należy podkreślić podstawowe znaczenie prawidłowego wykonywania zadań Policji dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też, wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu (wyrok TK, sygn. akt SK 14/98, publ. OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Jest więc rzeczą oczywistą, że podejmując pracę w Policji funkcjonariusz godzi się na te zwiększone obowiązki i ograniczenia, do których należy nie tylko obowiązek wykonywania, w sposób podyktowany dobrem służby, obowiązków służbowych, ale także dbanie o nieposzlakowaną opinię i niekaralność. Godzić się zatem musi, iż nawet tylko podejrzenie utraty tych dwóch istotnych przymiotów wymaganych od osoby pozostającej w służbie, może uniemożliwiać dalsze jej sprawowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1506/08 podkreślił, że niewątpliwie zwolnienie ze służby spowodowane zawieszeniem w czynnościach służbowych z powodu toczącej się sprawy karnej stanowi dla skarżącego dolegliwość. Należy mieć jednak na uwadze, iż art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest kompromisem między uprawnieniami pracodawcy i uprawnieniami pracownika. Celem zatrudnienia pracownika jest świadczenie przez niego pracy. Można wymagać od pracodawcy, by tolerował niemożność wykonywania przez pracownika pracy przez pewien okres czasu, jednakże pracodawca musi mieć też możliwość zwolnienia pracownika, jeżeli stan ten się przedłuża. Skład Sądu rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko wyrażone w powyżej powołanym wyroku. Dodać należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie bada prawidłowości zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, względnie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach, wynikającego z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Prawdą jest, iż przedłużenie tego okresu może w przyszłości decydować o zwolnieniu ze służby, a zatem na tym etapie działania organu istotne jest szczegółowe wykazanie faktów, które przesądziły, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Powinność ta natomiast nie dotyczy już działania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Mimo to, iż słuszny interes strony przemawia za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie, organy prawidłowo uznały, że wobec nadrzędności interesu społecznego, jakim jest skuteczność wypełniania ustawowych zadań Policji, sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny ze słusznym interesem M. N. Odnosząc się do kwestii zasadności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazać należy, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Podstawową przesłanką nadania rygory natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia decyzji w życie, co oznacza, iż w danym czasie, w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z organem, iż nadając rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na względzie ważny interes społeczny przejawiający się szczególnymi zadaniami realizowanymi przez Policję, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Sąd nie podzielił ponadto pozostałych zarzutów skarżącej, zawartych w skardze, uznając, że rozkaz personalny organu nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 15 I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w wyroku.