III SA/Kr 1590/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (Spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz.634 ze zm.) uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 dla T. D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. D. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (ozn. dalej PRŚ) na 2011 r. Ww. wniosek dotyczył kontynuacji realizacji pakietu "Ekstensywne trwałe użytki zielone" w wariancie 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na pow. 11,29 ha. Powyższy wariant był realizowany na działce rolnej A o pow. 11,29 ha, położonej na działce ewid. nr [...] znajdującej się w powiecie [...], gminie K. Podczas przeprowadzonej w gospodarstwie strony kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości dotyczące działki rolnej A: rozbieżność pomiędzy treścią ortofotomapy a stanem faktycznym w terenie, brak spójności działki rolnej (dwie działki rolne rozdzielał rów), zawyżenie powierzchni deklarowanej do dopłat (deklarowana pow. 11,29 ha, stwierdzona łączna powierzchnia dwóch działek rolnych położonych na jej obszarze wynosiła 8,13 ha). Wobec zakwestionowania wyników kontroli administracyjnej przez wnioskodawcę, organ I instancji wskazał, że kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, zaś z powierzchni działki rolnej zostały wykluczone jedynie części niespełniające definicji gruntów rolnych, takie jak sąsiadujący z brzegiem rzeki teren porośnięty samosiejkami, teren przyległy do rowu przecinającego dwie części działki rolnej A wraz z rowem, oraz fragmentu wzdłuż wschodniej granicy działki ewidencyjnej. Wskazano również, że różnice powierzchni stwierdzone podczas kolejnych kontroli na miejscu mogą być wynikiem pogłębiającego się procesu sukcesji wtórnej. Postępowanie zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2012 r., którą odmówiono wnioskodawcy przyznania płatności PRŚ ze względu na zawyżenie powierzchni wynoszące powyżej 20%, lecz nieprzekraczające 50% powierzchni deklarowanej. Na mocy w/w decyzji jako powierzchnię stwierdzoną dla płatności JPO wskazano obszar 10,64ha, co oznacza różnicę w stosunku do pow. deklarowanej (13,81 ha) wynoszącą 3,17 ha. Obszar ten stał się postawą do wyliczenia różnicy procentowej pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności JPO, a stwierdzoną wynoszącej zdaniem organu l instancji 29,6714%. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi w niej zawartymi, bowiem użytkowana rolniczo jest cała zadeklarowana we wniosku powierzchnia. Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu II instancji, decyzja musiał zostać uchylona z przyczyn innych niż podniesione w odwołaniu. Za prawidłowe uznał organ odwoławczy ustalenia dotyczące braku spójności działki rolnej A, bowiem nie spełnia ona wymogu określonego art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) oraz art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odwołujących się do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 z późn. zm.). Zgodnie z ww. przepisami działka rolna musi być zwartym obszarem gruntu rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. W ocenie organu odwoławczego, stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu nieprawidłowości oznaczały brak dochowania przez stronę podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starano się w przedmiotowej sprawie. Stosownie do przepisów regulujących zasady i podstawy przyznania płatności do gruntów rolnych, strona zobowiązana jest do podania we wniosku danych dot. działek rolnych w taki sposób, by możliwe było bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, o jakie wnioskowała. Organ odwoławczy jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające i niezrozumiałe, co nie pozwala na jednoznaczną weryfikację podstaw rozstrzygnięcia przez stronę. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji odnosi się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie płatności rolnośrodowiskowej. W wyniku powyższego błędnie zostały w niej wskazane powierzchnia deklarowana (13,81 ha w miejsce 11,29 ha) oraz działki rolne, w stosunku do których wnioskowano o przyznanie płatności PRŚ. Przełożyło się to również na nieprawidłowe określenie procentowej wysokości zawyżenia powierzchni. W uzasadnieniu decyzji błędnie została również określona podstawa prawna rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję złożył T. D., żądając jej uchylenia. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na ustalenie uprawnienia skarżącego do uzyskania PRŚ, a także brak należytego uzasadnienia decyzji. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił rzetelnie faktu wystąpienia różnicy 3,16 ha między powierzchnią działki A zadeklarowanej do dopłat, a jej powierzchnią zakwalifikowaną w wyniku kontroli z dnia 6 września 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie jest trafna, gdyż dotyczy decyzji kasacyjnej, odpowiadającej prawu. Zgodnie z mającym zastosowanie w niniejszym przypadku art. 138§ 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wprawdzie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym, to należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ orzekający, kompetentny do wydania decyzji co do istoty sprawy ustala jakie normy prawne obowiązują, które z nich mają zastosowanie w konkretnym przypadku, a następnie dokonuje ich subsumpcji pod ustalony stan faktyczny. Stwierdzając, że stan faktyczny odpowiada hipotezie normy (opisanej w niej sytuacji), stosownie do dyspozycji, wydaje rozstrzygnięcie o określonej treści. W sytuacji zatem, gdy organ I instancji w swojej decyzji zawarł ustalenia stanu faktycznego odnoszące się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zamiast do rolnośrodowiskowych i błędnie zastosował określone przepisy, to nie ulega żadnym wątpliwościom, że organ odwoławczy miał kompetencje do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a., także przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności oznaczającej dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy przez organy każdej z instancji. Organ odwoławczy wykazał więc w sposób dostateczny, że naruszenie przepisów postępowania i nie wyjaśniony zakres okoliczności przez organ I instancji, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem podjętego przez niego rozstrzygnięcia. Zasadnie stwierdza WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 81/13; LEX nr 1303049, że: " Z tych samych względów, dla których organ odwoławczy - orzekając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - nie może ingerować w treść merytoryczną rozstrzygnięcia wydawanego przez organ pierwszej instancji, również i sąd nie może odnosić się merytorycznie do zarzutów skargi mających za przedmiot naruszenie prawa materialnego, nawet jeśli organ w zaskarżonej decyzji zajął określone rzeczowe stanowisko w tym zakresie". Wobec argumentów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. stwierdzić należy, że organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.