II SA/Sz 81/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę Decyzją z dnia [...] Starosta, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), cofnął R. W.M. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii z uwagi na niepoddanie się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Decyzji tej organ, w oparciu o art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się R. M. zarzucając naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 107 § 3, art. 108 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. Wniósł o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie ze względu na brak podstaw do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W jego ocenie, o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania przesądza fakt, że odbył szkolenie określone przepisem art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, które spowodowało zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Na potwierdzenie swojego stanowiska w sprawie powołał się na wyroki sądów administracyjnych o sygn. akt III SA/Gd 475/08, II SA/Ol 786/10, I OSK 1152/09 oraz II SA/Gl 26/12. Dalej wyjaśnił, że w toku postępowania prowadził korespondencję zarówno z Komendantem Wojewódzkim jak i Starostą jednakże oba organy zakwestionowały wskazane orzeczenia i powołały się na § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Zdaniem strony, wskazany przepis nie może być stosowany w sprawie, albowiem jest sprzeczny z aktem wyżej rangi, tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto odwołujący się zarzucił, że organ I instancji nie zagwarantował mu czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zawiadomił pełnomocnika o podejmowanych czynnościach w sprawie. Argumentując wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, strona wskazała na jej lakoniczność i nierzetelność oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do przesłanek warunkujących nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji, w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei w myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty : w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji, bądź na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w przypadku przekroczenia punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1, tj. według ewidencji kierowców powadzonej przez policję. Kolegium wskazało, że warunkiem uznania zgodności z prawem wydanej przez organ administracji decyzji jest prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Według organu odwoławczego, w niniejszej sprawie reguły procesowe nie były respektowane. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że Starosta nie wszczął postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień i nie powiadomił o tym strony, przez co naruszył art. 61 § 4 K.p.a. Nie wykonał również obowiązku wynikającego z art. 10 K.p.a., gdyż nie umożliwił stronie, przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co pozbawił ją możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji Starosty nie spełnia warunków wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż jest zbyt lakoniczne i nie opisuje stanu faktycznego sprawy jak i nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ II instancji odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji starań skarżącego o zmniejszenie liczby punktów przez udział w szkoleniu na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym wyjaśnił, że stosownie do obowiązującego w dacie wydania decyzji § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z Nr 236, poz. 1998 r.), odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła. Tymczasem R. M. ostatnie punkty otrzymał dnia [...] zaś szkolenie odbył w dniu [...], a więc po przekroczeniu limitu punktów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną R. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata A.S., wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym wobec jego niezastosowania oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podniósł, że okoliczności sprawy tj. przekazanie akt organowi odwoławczemu ze znacznym opóźnieniem, nierozpoznanie do dnia orzekania przez SKO wniosku o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie przez organ I instancji art. 10 i art. 107 § 3 K.p.a., obrazują sposób niezgodnego z prawem postępowania organów obu instancji. Ponadto organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji i zastosowania przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według R. M., powołany w decyzji organu odwoławczego § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, nie ma zastosowania w sprawie, albowiem został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z kolei z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że powyższe uregulowanie rozporządzenia sprzeczne jest także z regulacją ustawową art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, która określa kategorycznie zasadę, że odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skarżący nadmienił, że udostępnił organowi II instancji do wglądu kserokopie wyroków sądów administracyjnych, które potwierdzają powyższy pogląd. Zdaniem R. M. fakt, że odbył szkolenie, spowodowało zmniejszenie ilości punktów, a zatem bezcelowe jest dalsze prowadzenie sprawy, co uzasadnia wniosek o uchylenie decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami skargi, a na potwierdzenie dokonania prawidłowej interpretacji art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, przywołał wyroki : NSA z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 721/10 oraz WSA z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 837/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada prawu. Na wstępie - z uwagi na treść wniosków zawartych w skardze - wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ograniczenie tych kompetencji do funkcji kontrolnej powoduje, że sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej, lecz w postępowaniu sądowym ocenia legalność wydanych przez nie aktów administracyjnych. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest istotną wadą prawną, sąd eliminuje ten akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności - stosownie do uregulowań przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do podjęcia decyzji administracyjnych, w tym orzekania o umorzeniu postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu, w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, eliminującym z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji z przyczyn proceduralnych. Decyzja Kolegium ma charakter procesowy, gdyż nie rozstrzyga sprawy merytorycznie tak jak decyzja Starosty. Nie przesądza o prawach czy obowiązkach skarżącego, lecz wskazuje na wady procesowe postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Tymczasem skarżący w skardze podnosi tożsame zarzuty co w odwołaniu, nie dostrzegając odmiennego charakteru skarżonej decyzji. W realiach niniejszej sprawy, argumenty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogą być rozpatrywane przez Sąd z uwagi na ich bezprzedmiotowość na tym etapie postępowania w zaistniałym w sprawie administracyjnej układzie procesowym, zaś dotyczące naruszenia prawa procesowego należy uznać za bezzasadne, skoro zostały uwzględnione przez organ odwoławczy. W skardze brak jest skutecznie podniesionych zarzutów, które podważałyby legalność decyzji organu odwoławczego, zaś kontrola Sądu dokonana z urzędu w granicach rozpoznawanej sprawy, nie potwierdziła stanowiska strony o konieczności uchylenia kasacyjnej decyzji organu odwoławczego. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Powyższy przepis należy rozpatrywać w kontekście art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że decyzja kasacyjna znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 K.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, albowiem wówczas wyłączona jest możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, skoro Starosta wydał rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem praw strony. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji pozbawił skarżącego (będącego stroną postępowania administracyjnego), możliwości udziału w sprawie prowadzonej w przedmiocie cofnięcia przyznanych mu uprawnień do kierowania pojazdami. Starosta nie uczynił bowiem zadość unormowaniu art. 61 § 4 K.p.a oraz art. 10 K.p.a., gdyż nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie, jak również niezawiadomił go, przed wydaniem decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji z dnia [...] orzekająca o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, została wydana de facto bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, niezagwarantowanie czynnego udziału stronie w postępowaniu administracyjnym w każdym jego stadium, świadczy o pozbawieniu strony możliwości obrony swoich praw, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową skutkującą wadliwością całego postępowania wyjaśniającego. Przy czym niedopuszczalne jest sanowanie takiego naruszenia praw strony przez organ odwoławczy, skoro konsekwencją uchybienia art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Zasadnie również organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji uchybia art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na lakoniczność jej uzasadnienia. Natomiast za nieuprawnione uznać należy, zajęcie przez Kolegium stanowiska co do kwestii merytorycznych dotyczących oceny materialnoprawnej udziału skarżącego w szkoleniu mającym na celu zmniejszenie ilości punktów karnych. Decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, jak już wyżej wskazano, ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ I instancji, zaś organ II instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji. Wprawdzie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy ustosunkowywał się merytorycznie do zarzutów odwołania mających za przedmiot naruszenie przepisów prawa materialnego, co formalnie rzecz ujmując narusza art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 K.p.a., jednakże w ocenie Sądu naruszenie to nie uzasadnia wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, albowiem nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych samych względów, dla których organ odwoławczy - orzekając w trybie art. 138 § 2 K.p.a. - nie może ingerować w treść merytoryczną rozstrzygnięcia wydawanego przez organ I instancji, również i Sąd nie może odnosić się merytorycznie do zarzutów skargi mających za przedmiot naruszenie prawa materialnego, nawet jeśli organ w zaskarżonej decyzji zajął określone rzeczowe stanowisko w tym zakresie. Tak więc, zarzucane w skardze naruszenie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy prawa drogowego jako pozostające bez wpływu na ocenę rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium, leży poza sferą zainteresowania Sądu. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.