II GSK 2351/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Janusz Zajda Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1589/12 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz T. D. 1.199 (tysiąc sto dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę T. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO) do następujących działek rolnych: A o pow. 11,29 ha, AA o pow. 1,60 ha, B o pow. 0,53 ha, C o pow. 0,39 ha i C1 o pow. 0,39 ha. Łącznie zadeklarowano do płatności: JPO powierzchnię 13,81 ha, a do UPO 0,39 ha. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił przyznania płatności z uwagi na zawyżenie powierzchni wynoszące powyżej 20%, lecz nieprzekraczające 50% powierzchni deklarowanej. Organ przyjął, że powierzchnia stwierdzona dla płatności JPO wynosi 10,64ha, co oznacza różnicę 3,17 ha w stosunku do powierzchni deklarowanej, a powodem wykluczenia z płatności obszaru na działce rolnej A była rozbieżność pomiędzy treścią ortofotomapy, a stanem faktycznym w terenie, brak spójności działki rolnej oraz zawyżenie powierzchni deklarowanej do dopłat. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę stwierdził, że materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich). W świetle tego przepisu rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 ze zm.; dalej; rozporządzenie nr 73/2009), jeżeli rolnik spełnia warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. Do tych wymogów zalicza się: 1) posiadanie działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, 2) utrzymywanie wszystkich gruntów zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) posiadanie numeru identyfikacyjnego w trybie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Wobec powyższego WSA uznał, że w świetle wykładni art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnik nie musi deklarować na potrzeby uzyskania płatności pełnego wykorzystania działki rolnej, nie mniej jednak ważne jest, aby minimalna łączna wielkość działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe, wynosząca dla Polski 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił brak spójności działki zgłoszonej do dopłat (dwie działki rolne rozdzielał rów) oraz zawyżenie powierzchni deklarowanej do dopłat. Sposób użytkowania i stan poszczególnych działek rolnych ustalony został na podstawie protokołu kontroli, przeprowadzonej w 2008 r. w gospodarstwie skarżącego oraz wykonanych pomiarów i zdjęć. Wyniki tej kontroli zostały zweryfikowane ponowną kontrolą przeprowadzoną w lipcu 2011 r. W ocenie Sądu, należało podzielić stanowisko organów, że powierzchnię takich obiektów jak żywopłoty, rowy oraz mury, jeżeli występują w niektórych regionach, można zaliczyć do powierzchni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że ich szerokość nie przekracza 2 m, i muszą one stanowić element dobrej kultury rolnej (art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009 r., str. 65 zm. zm. ; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). A zatem skoro rów, dzielący działkę A na części, nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, lecz porośnięty samosiejkami, zakrzaczeniami (zdjęcie nr 15 działki A i następne), to obszar działki nie był spójny, i jak wykazały organy, podlegał wykluczeniu, podobnie jak obszary: położony wzdłuż wschodniej granicy obszar działki A, przylegający do jej zachodniej granicy oraz znajdujący się wzdłuż północno – zachodniej części, z uwagi na zakrzaczenia i zadrzewienia. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie też organy zastosowały art. 58 akapit 2 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem stwierdzenie, że różnica pomiędzy zadeklarowanym obszarem działek do płatności a faktycznie stwierdzonym, w odniesieniu do danej grupy upraw, przekracza 20% skutkuje odmową przyznania płatności. W ocenie Sądu organy wyjaśniły też powstałą różnicę w powierzchni działek wskazując, że wynika ona z procesu tzw. sukcesji wtórnej, czyli porastania terenu, wskutek np. braku działań polegających na usuwaniu samosiejek drzew i krzewów. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II T. D. zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, że decyzja ta została wydana bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i wyjaśnienia dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na ustalenie uprawnienia skarżącego do uzyskania jednolitej płatności obszarowej, a także braku należytego uzasadnienia decyzji. Podnosząc ten zarzut skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Postępowanie w przedmiocie płatności, o które ubiegał się skarżący, co do zasady, toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Odstępstwa od tej zasady określone są w przepisach prawa unijnego mających zastosowanie w sprawach dotyczących płatności oraz w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 k.p.a., którego stosowanie nie zostało wyłączone, ani zmodyfikowane w postępowaniu w przedmiocie płatności, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zapadła z naruszenie obu powołanych przepisów, a niedostrzeżenie tego przez Sąd I instancji czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji, jak i pisemnych motywów wyroku Sądu I instancji wynika, że ustalenia istotne dla rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności zostały poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r. Raport z kontroli oraz wykonane w jej trakcie zdjęcia to dowody, w oparciu, o które ustalono zawyżenie zadeklarowanej powierzchni działek w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli o 29,67%. Pomijając to, że znajdujący się w aktach sprawy raport jest nieczytelny w części obejmującej "Dane z kontroli" (punkt XI), zauważyć należy, skarżący, stosownie do przysługujących mu uprawnień wniósł zastrzeżenia do wyników kontroli. W zastrzeżeniach podał, że w 2008 r. zadeklarował do płatności obszar 12,16 ha, a przeprowadzona "kontrola wykazała 11,29 ha", w 2009 r. zadeklarował 11,29 ha, a "kontrola wykazała 13 ha w naszej obecności", a w 2010 r. zadeklarował 11,29 ha "+ 1,60 ha płatności obszarowej (w tym roku nie było kontroli)", natomiast w 2011 r., mimo zadeklarowania takiej samej powierzchni, jak w ubiegłych latach (2009 i 2010) wystąpiła "rażąca różnica (3,16 ha) a od lat nic się przecież nie zmienia". W tym miejscu już należy podkreślić, że skarżący w zastrzeżeniach powołał się na fakty, które powinny być znane organowi z urzędu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Dyrektor [...] Oddziału ARiMR właściwy do rozpoznania zastrzeżeń do ustaleń kontroli, aczkolwiek nie uwzględnił ich, to poinformował skarżącego, że zastrzeżenia zostaną przekazane do "właściwego Biura Powiatowego celem dalszej obsługi wniosku" (pismo z dnia [...] listopada 2011 r.) i przekazał zastrzeżenia organowi I instancji. Dodać nadto należy, że w przekazanych organowi I instancji zastrzeżeniach skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu w jego obecności. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, że ustawodawca krajowy wprowadzając w art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich możliwość zgłoszenia w określonym terminie umotywowanych zastrzeżeń dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji co do ustaleń zawartych w raporcie, nie określił ani procedury, ani też formy rozpoznania zastrzeżeń. Nie oznacza to jednak, że znając treść zastrzeżeń, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie płatności i opierając rozstrzygnięcie o ustalenia poczynione w wyniku kontroli, który są kwestionowane, nie jest zobowiązany wyjaśnić rolnikowi powodów, dla których istnieje tak znaczna rozbieżność pomiędzy poprzednimi wynikami kontroli, a ustaleniami obecnej kontroli. Obowiązek ten wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a. i nie zostaje zniesiony przez fakt nieuwzględnienia zastrzeżeń co do ustaleń kontroli przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Przenosząc te uwagi na treść uzasadnień decyzji organów obu instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej istotnej kwestii. W uzasadnieniu decyzji podano najpierw jaka była powierzchnia zadeklarowana we wniosku dla poszczególnych działek rolnych, a jaka stwierdzona w wyniku kontroli, następnie wskazano, że podczas kontroli działek rolnych inspektorzy terenowi zastosowali kod DR28 "co oznacza, że stwierdzono rozbieżność pomiędzy treścią ortofotomapy i stanem faktycznym w terenie w zasięgu powierzchni kwalifikowanej. Dodatkowo dla działki A JPO TUZ stwierdzono, że działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/ podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą jako jedną działkę), a zatem przypisano kod DR22". Po tych jedynych elementach odnoszących się do ustaleń faktycznych organ I instancji przedstawił uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia. Dopiero w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wyjaśniono, że wykluczony z płatności został obszar sąsiadujący z brzegiem rzeki i teren rowu rozdzielającego działkę rolną A na dwie części wraz z nieużytkowanymi rolniczo gruntami bezpośrednio do niego przylegającymi, a także ze względu na występujące zadrzewienia i zakrzaczenia wykluczono również fragment działki położony wzdłuż wschodniej granicy działki ewidencyjnej oraz przylegający do jej zachodniej granicy, a także znajdujący się w jej północno-zachodniej części. Również dopiero organ odwoławczy dostrzegł argumenty podnoszone w zastrzeżeniach do ustaleń kontroli i odnosząc się do różnicy pomiędzy ustaleniami tej kontroli, a "ustaleniami powierzchni użytkowanej rolniczo w latach wcześniejszych" stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że "mogą być one wynikiem sukcesji wtórnej. Ze względu na brak działań mających na celu usuwanie krzewów i samosiejek drzew nastąpiło ograniczenie terenu użytkowanego rolniczo, zaś wynikające z powyższego zmiany powierzchni uprawnionej do płatności są oczywiste". Jednakże stawiając taką tezę organ odwoławczy nie odwołał się do dowodów, które potwierdzałyby wystąpienie zjawiska sukcesji wtórnej. Pamiętać przy tym należy, że podczas kontroli wykonano zdjęcia. Materiał fotograficzny zapewne pozwoliłby na jej zweryfikowanie, gdyby do niego się odwołano i wykazano, w oparciu o poszczególne zdjęcie lub zdjęcia, że są tam krzewy i samosiejki drzew o wielkości wskazującej, że wyrosły po przeprowadzeniu poprzedniej kontroli na miejscu. Nadto nie sposób zjawiskiem sukcesji wtórnej wyjaśnić istnienie na działce A rowu, rozdzielającego ją na dwie części i brak spójności tej działki. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy omawiając zasady rządzące postępowaniem w przedmiocie płatności wskazuje na ich istotną modyfikację w stosunku do reguł postępowania dowodowego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie z uwagi na odstępstwa od zasady prawdy obiektywnej i przerzucenia ciężaru dowodu na stronę uzasadnienie decyzji powinno być zgodne z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Przedmiotem sprawy administracyjnej było ustalenie istnienia uprawnień do płatności za 2011 r. W ocenie organu przedmiot ten wyznaczała "trafność i rzetelność ustaleń kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2011 r." To założenie skutkowało nieuprawnionym, w realiach tej sprawy, ograniczeniem materiału dowodowego tylko do ustaleń z kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres materiału dowodowego, który organ zobligowany był rozpatrzeć, stosownie do treści art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich był o wiele szerszy. Skarżący bowiem na poparcie swoich twierdzeń powołał się na ustalenia z poprzednich kontroli i złożył wniosek o ponowne przeprowadzenie kontroli. Do tej ostatniej kwestii w ogóle się nie odniesiono, a co do rozbieżności pomiędzy ustaleniami poszczególnych kontroli organ odwoławczy uznał, że mogło wystąpić zjawisko sukcesji wtórnej. Dodać przy tym należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że organ nie kwestionuje istnienia rozbieżności co do ustaleń z poszczególnych kontroli, jednakże nie potraktował raportów z poprzednich kontroli i zdjęć jako materiału dowodowego, który należało rozpatrzeć i to stosownie do omawianego przepisu w sposób wystarczający. Tym samym doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a niedostrzeżenie tego przez Sąd I instancji stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnosząc się jeszcze do wyeksponowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej problemu przyjęcia przez Sąd I instancji, że ustalenia stanu faktycznego znajdują potwierdzenie w zdjęciach o określonych numerach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec niepowołania odpowiedniego przepisu normującego postępowanie przez sądem administracyjnym pozostaje on poza zakresem merytorycznej kontroli wyznaczonej granicami skargi kasacyjnej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.