II SAB/Gd 62/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. Ł. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty na rzecz E. Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem przesłanym na adres internetowy w dniu 6 kwietnia 2013 r. E. Ł. zwróciła się do Starosty w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie w formie pisemnej informacji: 1) w jaki sposób władze Powiatu zapewniają, że na terenie pomieszczeń publicznych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych samorządu powiatowego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami: a) krzyże tam wiszące nie będą zdejmowane pomimo żądań osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; b) krzyże mają prawo być tam zawieszane pomimo protestów osób należących do mniejszości wyznaniowych, ateistycznych, dewiackich, nihilistycznych, anarchistycznych, komunistycznych, satanistycznych, faszystowskich czy nazistowskich; c) obok krzyży mogą być zgodnie z zasadą wzajemnego poszanowania i tolerancji wieszane symbole innych religii, których kult nie sprzeciwia się podstawowym zasadom porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności w których reguły wierzeń nie mają związku z szerzeniem zła, nienawiści, destrukcji, przestępczości; d) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do godła lub flagi Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie prymatu prawa religijnego stanowionego nad prawem państwowym stanowionym, w szczególności godło nie jest umieszczone poniżej symboli religijnych, ani nie jest mniejszych rozmiarów od symboli religijnych; e) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być tak umieszczone w stosunku do siebie, że mogłyby wywoływać poczucie dominacji któregoś z nich w stosunku do pozostałych; f) krzyż wiszący na ścianie, a także inne ewentualnie znajdujące się obok niego symbole religijne nie mogą być umieszczone na tyle blisko godła Rzeczpospolitej Polskiej, że mogłoby to wywoływać poczucie zatracenia rozdziału państwa od Kościoła lub od innych związków wyznaniowych; g) krzyż lub inne symbole religijne umieszczone na ścianach powinny być otaczane nie mniejszą czcią niż godło i flaga państwowe, w szczególności krzyż nie może wisieć obrócony o 180 stopni z postacią Chrystusa głową skierowaną ku dołowi; 2) czy na terenie Powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne, których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej, a jeśli nie, to czy mają miejsce prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych, a jeśli tak, to wnoszę również o podanie, czego one konkretnie dotyczą, które osoby są odpowiedzialne za prace nad projektami, jaki jest zakres przedmiotowy tych projektów, jakie są założenia i ustalenia do tych projektów, jaki jest ich tekst, jaki jest ewentualny czas niezbędny do zakończenia prac nad nimi. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 2 maja 2013 r. Zarząd Powiatu wyjaśnił, że władze Powiatu nie podejmowały i nie podejmują żadnych działań, które miałaby wskazywać na zagrożenie dotyczące umieszczania symboli religijnych w pomieszczeniach będących we władaniu Powiatu. Jednocześnie poinformowano, że krzyże i godła umieszczane są z zasadą pełnego poszanowania symboli narodowych i religijnych. Skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożyła E. Ł., nadając ją w placówce pocztowej w dniu 2 maja 2013 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku z dnia 6 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku oraz o wymierzenie grzywny. Wskazała, że termin rozpoznania sprawy upłynął w dniu 20 kwietnia 2013 r., jednakże ani do tego dnia ani do dnia sporządzenia skargi skarżącej nie doręczono pisemnej odpowiedzi organu. Pismem z 10 maja 2013 r. Starosta, w uzupełnieniu odpowiedzi na zgłoszony wniosek wskazał, że w żadnej jednostce organizacyjnej powiatu nie stwierdzono, aby symbole religijne były umieszczone w sposób sugerujący prymat prawa religijnego nad prawem państwowym ani w sposób wywołujący poczucie zatracenia rozdziału państwa od kościoła. Dotychczas nikt nie zgłosił żądania usunięcia krzyża z jakiegokolwiek pomieszczenia ani nikt nie zgłosił chęci umieszczenia innego symbolu religijnego. Krzyże umieszczone na terenie obiektów powiatowych jednostek organizacyjnych są otoczone właściwą czcią. Władze Powiatu nie podejmują żadnych szczególnych czynności związanych z umieszczaniem symboli religijnych i symboli państwowych w obiektach powiatowych jednostek organizacyjnych. Wskazano także, że na terenie Powiatu nie obowiązują akty prawne dotyczące zasad umieszczania symboli religijnych i państwowych, poza przepisami powszechnie obowiązującymi w Polsce. Władze Powiatu nie prowadzą także prac legislacyjnych w tej materii. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismo skarżącej z 6 kwietnia 2013 r. nie było wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, lecz stanowiskiem odnośnie poruszanych w nim kwestii. Pomimo tej oceny pismem z 2 maja 2013 r. skarżącej została udzielona odpowiedź, a następnie pismem z 10 maja 2013 r. została ona uzupełniona. Skarżąca w piśmie z dnia 29 maja 2013 r. oświadczyła, że oświadczyła, że podtrzymuje skargę. W piśmie z 7 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę na bezczynność organu oraz cofnął wniosek o wymierzenie organowi grzywny, a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 357 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. takich, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wyżej wymienione aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu polegająca na nierozpoznaniu wniosku E. Ł. z dnia 6 kwietnia 2013 r., wniesionego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przedmiotowa skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być zatem poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545). Oceniając zasadność skargi należy stwierdzić, że Starosta jako organ administracji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ponadto informacja żądana we wniosku, w ocenie Sądu, stanowi informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy. Norma art. 3 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. W doktrynie wskazuje się, że aktualna wiedza o sprawach publicznych wiąże się z szeroko ujętymi sprawami bieżącymi, włącznie ze sprawami niezakończonymi, będącymi dopiero w przygotowaniu, jakie obywatel może uzyskać od władzy. Żądanie informacji w jaki sposób władze Powiatu zapewniają określone przez skarżącą umiejscowienie symboli religijnych na terenie pomieszczeń publicznych będących w ich trwałym zarządzie dotyczy już podjętych jak i podejmowanych aktualnie działań organu w tym zakresie. W przekonaniu Sądu wiedza o sprawach publicznych obejmuje swym zakresem także informacje na temat działań organu podejmowanych w przedmiocie umieszczania symboli religijnych na terenie pomieszczeń publicznych pozostających w zarządzie organu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. II SAB/Rz 45/13, art. 6 ust. 1 ustawy "należy interpretować przez pryzmat tych regulacji Konstytucji RP, które nakładają na władze publiczne obowiązek zachowania bezstronności m.in. w sprawach przekonań religijnych i światopoglądowych. O tym obowiązku stanowi art. 25 ust. 2 ustawy zasadniczej. (...) Zagadnienie umieszczania symbolu krzyża w miejscach publicznych wiąże się bezpośrednio z realizowaniem przez władze samorządu terytorialnego gwarancji państwa świeckiego. Sposób zachowania się władz samorządowych może wpływać na postrzeganie przez społeczeństwo neutralności państwa wobec symboli religijnych (por. wyrok Wielkiej Izby ETPC w sprawie Lautsi przeciwko Włochom skarga nr 30814/06, z dnia 18 marca 2011 r.). Obywatel ma prawo do wiedzy o tym, w jaki sposób organy samorządu terytorialnego traktują sprawy religijne i światopoglądowe i czy we właściwy sposób szanują symbolikę nie tylko religijną ale także o wymiarze ogólnospołecznym (kulturowym, historycznym)." (wyrok dostępny na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl) Natomiast żądanie udzielenia informacji publicznej zawarte w punkcie 2 wniosku, dotyczące prowadzonych prac legislacyjnych w przedmiocie umieszczania symboli religijnych, znajduje uzasadnienie w treści unormowania art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy które stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej w tym zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej i projektowaniu aktów normatywnych. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku, przy czym oceny stanu bezczynności organu Sąd dokonuje według stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania. W przedmiotowej sprawie skarżącej udzielono odpowiedzi na wniosek z 6 kwietnia 2013 r. w pismach z dnia 2 i 9 maja 2013 r. W pismach tych wskazano, że w Starostwie Powiatowym w Wejherowie nie miały miejsca żadne opisane w punkcie 1 wniosku zdarzenia, w związku z tym władze powiatu nie podejmowały jakichkolwiek działań w tym zakresie, a problematyka umieszczania symboli religijnych realizowana jest zgodnie z polityką pełnego poszanowania. Odnośnie żądania punktu 2 wniosku wskazano, że Powiat nie posiada własnych aktów prawnych oraz innych wewnętrznych uregulowań dotyczących zawieszania symboli religijnych. Nie są także prowadzone ani planowane żadne prace legislacyjne mające na celu wdrożenie tego typu uregulowań. W realiach przedmiotowej sprawy w szczególności pismo z dnia 9 maja 2013 r. jest, w przekonaniu Sądu, czynnością materialno-techniczną, którą Starosta udostępnił żądaną przez wnioskodawczynię informację publiczną. Treść tego pisma wyczerpująco odpowiada na złożony wniosek. W sytuacji braku podejmowanych przez organ działań w zakresie, którego dotyczył wniosek, udzielenie informacji publicznej mogło polegać jedynie na wskazaniu, że organ nie podejmował ani działań faktycznych ani legislacyjnych w sprawie symboli religijnych w budynkach pozostających w jego władaniu. Udostępnienie informacji nastąpiło po wniesieniu skargi, jednakże przed dniem jej rozpoznania przez Sąd. Udzielenie żądanej przez wnioskodawczynię informacji skutkuje brakiem podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w określonym terminie. Czyni to postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego do umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Udostępnienie informacji publicznej nie zwalniało jednak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. Ustawodawca użył w treści przepisu zwrotu "jednocześnie", co mogło by wskazywać, że orzekanie o rażącym naruszeniu prawa i grzywnie może nastąpić jedynie w razie zobowiązania organu do dokonania czynności. Jednak wykładnia językowa, zdaniem Sądu, w tym przypadku pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ przekroczył termin 14-dniowy przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy, który upływał 20 kwietnia 2013 r. Przekroczenie terminu nie było jednak znaczne. Zaniechanie organu wiązało się z błędnym przekonaniem, że pismo wystosowane do organu prezentuje jedynie stanowisko skarżącej odnośnie poruszanej w nim problematyki. Zdaniem Sądu, z uwagi na czas i motywy opóźnienia w udzieleniu informacji zaniedbania organu nie można oceniać jako rażącego naruszenia prawa. Umorzeniu na postawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegało także postępowanie w zakresie złożonego wniosku o wymierzenie grzywny w razie nieprzekazania skargi w terminie, z uwagi na cofnięcie wniosku przez skarżącą. Skarżąca nie składała wniosku o wymierzenie grzywny za bezczynność w rozpoznaniu wniosku, a w ocenie Sądu okoliczności sprawy nie uzasadniały wymierzenia grzywny z urzędu. Wymierzenie grzywny jest sankcją stosowaną w przypadku istotnego naruszenia przez organ przepisów ustawy. Krótki czas opóźnienia w udzieleniu informacji, brak złej woli organu oraz udzielenie przez organ skarżącej informacji w toku postępowania, przemawiały za uznaniem, że wymierzenie grzywny nie było w niniejszej sprawie uzasadnione. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 54 § 3 w związku z art. 201 § 1 p.p.s.a.