VII SA/Wa 1057/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...]grudnia 2012 r., znak: [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...]października 1986 r., Nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Ww. decyzją Naczelnik Gminy w [...], na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974 r.", zezwolił M. H. na użytkowanie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w K.przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i otrzymanym pozwoleniem na budowę oraz zostały dostarczone niezbędne dokumenty dla uzyskania pozwolenia, tj. oświadczenie kierownika budowy, umowa na dostawę wody, protokół odbioru instalacji elektrycznej. Z przedłożonych dokumentów wynika, że ww. budynek jest użytkowany od 1975 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wystąpiła H. Z., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r., znak: [...],[...]WINB, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po ponownym rozpoznaniu wniosku H. Z., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]października 1986 r. nr [...], Naczelnika Gminy w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rozpoznając przedmiotowy wniosek, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...]w K.(obecnie przy ul. [...]), który został wybudowany w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy w [...]nr [...]z dnia [...]maja 1975 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], GINB uchylił ww. decyzję [...]WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono: - czy organ wydający pozwolenie na użytkowanie dokonał oceny zdatności do użytku budynku mieszkalnego wybudowanego przez M. H., czy nie dokonał; - kiedy, w jakiej dacie dokonana została dobudowa budynku mieszkalnego; - czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obejmuje sporną dobudowę (czy w stosunku do przedmiotowej dobudowy należy prowadzić odrębne postępowanie). Przeprowadzając ponownie postępowanie organ I instancji w dniu 4 lipca 2012 r. dokonał oględzin na terenie działek nr [...]i [...]przy ul. [...]w K.. Podczas tych oględzin M. H. oświadczył, że budowa budynku w oparciu o pierwotny projekt (zatwierdzony przez organ) trwała do 1977 roku, a rozbudowa ww. budynku m.in. o taras, pomieszczenie gospodarcze, korytarz i odkryte schody zewnętrzne nastąpiła jeszcze w latach 70-tych. Wg oświadczenia H. Z. rozbudowa o garaż z tarasem została dokonana na początku lat 80-tych. Potem zostały dobudowane schody zewnętrzne (odkryte, na górę), powstał balkon i zostały wybite drzwi na taras i wyżej. Dolnymi drzwiami wychodziło się na taras, a górnymi na balkonik. Potem te schody zostały rozebrane, okno z tarasu zostało przeniesione na stronę północną, aby nie kolidować ze schodami i powstało na tarasie pomieszczenie gospodarcze. M. H. oświadczył, że okno nie było przenoszone, wszystko pozostało tak jak w projekcie, ale faktycznie pod schodami pozostała komórka gospodarcza. Ponadto z oświadczenia inwestora wynika, że część budynku od strony zachodniej powstawała w 1987-1988 i została zakończona, co do której M. H. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, jednak nie jest w posiadaniu pozwolenia na tę rozbudowę, ponieważ dokumentacja ta zaginęła podczas włamania do przedmiotowego budynku. Organ I instancji ustalił, że w archiwum Urzędu Gminy w [...]nie odnaleziono dokumentów potwierdzających fakt uzyskania przez M. H. decyzji na rozbudowę ww. budynku. Odnaleziono tylko decyzję z dnia [...]grudnia 1986 r., nr [...], o pozwoleniu na wykonanie remontu budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W piśmie z dnia 30 września 2012 r. M. H. oświadczył, że w 1977 lub 1978 roku zgłosił ww. budynek do wynajmu. Wskazał, że aby można było prowadzić taka działalność budynek musiał mieć odbiór techniczny wszystkich instalacji, co zostało wykonane chyba w maju 1978 r. Organ I instancji wskazał, że z archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej wynika, że decyzją z dnia [...]maja 1975 r., nr [...], Naczelnik Gminy w [...]udzielił M. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w K. przy ul. [...], wskazując jednocześnie, że po zakończeniu budowy budynek należy zgłosić "do odbioru". Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 27 października 1986 r. M. H. Naczelnik Gminy w [...]decyzją z dnia [...]października 1986 r., nr [...], zezwolił M. "H." na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...]w K. (obecnie przy ul. [...]), który został wybudowany w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy w [...]nr [...]z dnia [...]maja 1975 r. W toku postępowania nieważnościowego organ I instancji wezwał M. H. do złożenia oryginalnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Dokonując oceny nadesłanej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że - inwentaryzację i orzeczenie techniczne opracował mgr inż. J. K. (upr. [...]) w lipcu 1988 r., tj. już po wydaniu decyzji Naczelnika Gminy w [...]nr [...]z dnia [...]października 1986 r.; - inwentaryzacja i orzeczenie techniczne dotyczą dobudowanej części budynku mieszkalnego (ówcześnie) przy ul. [...]w K.; - projekt budowlany będący w posiadaniu Urzędu Gminy w [...], projekt będący w posiadaniu inwestora oraz inwentaryzacja nie zostały w wymagany sposób zatwierdzone, ponieważ nie zostały opieczętowane i podpisane (brak pieczęci urzędowej i podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania organu administracji architektoniczno-budowlanej); - projekt budowlany będący w posiadaniu inwestora różni się od projektu przesłanego przez Urząd Gminy w [...] (w archiwalnej dokumentacji Urzędu Gminy w [...]nie uwzględniono zmian wprowadzonych przez Pana M. F. upr nr [...]). Natępnie organ I instancji, przywołując treść art. 41 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., przeszedł do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie [...]WINB przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie dokonano oceny zdatności do użytku budynku mieszkalnego wybudowanego przez M. H., natomiast decyzja ta nie obejmowała rozbudowy dokonanej od strony działki nr [...]przy ul. [...]w K.. W świetle ustaleń dokonanych podczas oględzin w obecności H. Z., M. H. w dniu 4 lipca 2012 r. należy uznać, że przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku przed rozbudową nie został sporządzony na terenie budowy tego budynku żaden protokół czy inny dokument, który stanowiłby podstawę do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Takiego protokołu czy innego i dokumentu w zakresie dotyczącym zdatności przedmiotowego budynku do użytkowania nie ma w archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze stanowisko zajęte przez GINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] - organ I instancji stwierdził, że nieskontrolowanie przedmiotowego budynku w terenie i oparcie się przy wydawaniu decyzji jedynie na pozwoleniu na budowę i projekcie technicznym załączonym do pozwolenia bez oceny czy wzniesiony obiekt został wybudowany zgodnie z tym projektem stanowi rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez M. H. w piśmie z dnia 30 września 2012 r. organ I instancji wyjaśnił, że odbiór techniczny wszystkich instalacji, odbiór sanitarny i udzielenie przez gminę zezwolenia na prowadzenie działalności - wynajem budynku na wczasy dla zakładów pracy - w jego ocenie nie mogły zastąpić kontroli właściwego organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Wobec powyższego [...]WINB, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] 1986 r. zezwalającej M."H." na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. (obecnie przy ul. [...]), który został wybudowany w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy w [...] nr [...]z dnia [...]maja 1975 r., jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. i § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Od decyzji [...]WINB z dnia [...]grudnia 2012 r., znak: [...], odwołanie złożył M. H.. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] 1986 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., oraz art. 7 i 77 K.p.a., co stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pomimo, że w decyzji z dnia [...]maja 1975 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę nakazano zgłoszenie budynku do odbioru po zakończeniu budowy, to na wniosek M. H. organ wydał zezwolenie na użytkowanie ww. budynku. W ocenie GINB, w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanego budynku mieszkalnego, położonego w K. przy ul. [...] Organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na użytkowanie jest jednym z etapów (końcowym) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie ustalono, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydane przez Naczelnika Gminy [...]z dnia [...]maja 1975 r., znak: [...]. Z decyzji tej wynika, że obiekt należy wykonać zgodnie z projektem i przepisami Prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, który projekt jest załącznikiem do pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się teczka o nazwie "Projekt techniczny budynku mieszkalnego, adres K., pow. [...], inwestor: M. H., autor opracowania: inż. Z. S., data wykonania: październik 1972 r.", na którym figuruje pieczątka Urzędu Gminy w [...]. Z dalszej części dokumentacji, tj. z opisu technicznego oraz szkicu sytuacyjnego wynika, że dotyczy budynku W. G., usytuowanego na działce nr [...]. Powierzchnia zabudowy 89,03 m2, powierzchna użytkowa 109,97 m2. W przedmiotowej sprawie brak ustaleń Naczelnika Gminy [...], co do zgodności zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę. Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanym przypadku inwestor posiadał pozwolenie na budowę i w decyzji tej nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jak również w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie było prowadzone postępowanie legalizacyjne, w ocenie GINB brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie przepisu art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto GINB wskazał, że z akt sprawy (także z protokółu z dnia 20 lutego 2009 r.), wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny został rozbudowany, wprowadzając korektę do pierwotnego projektu, powiększając obszar zabudowy o 4,50 m x 10 m. W aktach sprawy brak jest jednak decyzji na rozbudowę budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się natomiast decyzja z dnia [...]grudnia 1986 r., znak: [...], udzielająca pozwolenia na remont budynku mieszkalnego. Brak jest ustaleń, kiedy, w jakiej dacie dokonana została dobudowa budynku mieszkalnego. Przedstawiona przez inwestora dokumentacja projektowa obejmuje także dobudowę budynku mieszkalnego. Na dokumentacji tej (karta rzut fundamentów) dokonana jest adnotacja "projekt przystosował (podpis nieczytelny) bud. M. F. upr. Nr [...]". Brak ustalenia daty dobudowy budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja architektoniczno-konstrukcyjna i orzeczenie techniczne, opracowane przez mgr inż. J. K. nr upr. [...], w lipcu 1988 r., dobudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.. Nie wynika z niej jednak, kiedy została zrealizowana przedmiotowa dobudowa. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z unormowaniami Prawa budowlanego z 1974 r. w stosunku do każdej samowoli budowlanej organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 37 ww. ustawy, dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Następnie, w przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu organ winien zważyć możliwość jego legalizacji poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania określonych przeróbek lub zmian w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (o ile zachodziłaby taka konieczność). W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40 ww. ustawy, obowiązkiem organu jest zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest formą legalizacji samowoli budowlanej. Z tych względów organ II instancji uznał, że [...]WINB zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji o zezwoleniu na użytkowanie. GINB doręczył zaskarżoną decyzję M.H.owi na adres wskazany w odwołaniu, tj. E. ul. [...]. Przesyłka w wyniku dwukrotnego zawizowania (I awizo 18 lutego 2013 r.; II awizo 26 lutego 2013 r.) w dniu 5 marca 2013 r. została zwrócona z Urzędu Pocztowego do organu. W dniu 26 lutego 2013 r. M. H. nadał do GINB faks, w którym poinformował organ o zmianie adresu zamieszkania na P.ul. [...]. Ponadto wniósł o przesłanie zaskarżonej decyzji na ww. adres. Przy piśmie z dnia 13 marca 2013 r. GINB przesłał M.H.owi kserokopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem swojej decyzji. W dniu 20 marca 2013 r. ww. kopia decyzji została doręczona M.H.. W dniu 19 kwietnia 2013 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 41 K.p.a. poinformował GINB o zmianie adresu, dlatego to w dniu 20 marca 2013 r. skutecznie doręczono mu zaskarżoną decyzję. W ocenie skarżącego, przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, na który to budynek uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Powołując się na treść art. 41 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie wydanie pozwolenia na użytkowanie nie było wymagane, przy czym skarżący zaznaczył, że decyzja Naczelnika Gminy [...]z dnia [...] 1986 r. o zezwoleniu na użytkowanie nie dotyczyła samowolnie powstałej rozbudowy, ale legalnie wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Skarżący wskazał, że ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została poprzedzona wydaniem decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a tym samym organ w decyzji o zezwoleniu na użytkowanie potwierdził, że ww. budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i otrzymanym pozwoleniem na budowę. W konsekwencji skarżący zarzucił, że z rozstrzygnięć organów nieważnościowych obu instancji nie wynika by organy te zapoznały się i przeanalizowały wszystkie dokumenty. Nie rozpoznały też kwestii, czy skarżący wypełnił treść decyzji o pozwoleniu na budowę i dlaczego w niniejszej sprawie wydano zezwolenia na użytkowanie. Skarżący wskazał jednocześnie, że nie wystąpiły w niniejszej sprawie przypadki z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., a organy obu instancji nie wykazały, czy stwierdzenie zdatności ww. budynku do użytkowania było wymagane i czy Naczelnik Gminy w [...] mógł skorzystać ze swoich uprawnień jakie przewidywał art. 56 ww. ustawy. Z tych względów zapadłe w niniejszej sprawie decyzje organów nieważnościowych zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej z naruszeniem art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazując, że skutek doręczenia decyzji skarżącemu należy wiązać z upływem w dniu 4 marca 2013 r. czternastodniowego okresu pozostawienia przesyłki do odbioru w Urzędzie Pocztowym. Dlatego w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi przez M.a H.a upłynął w dniu 3 kwietnia 2013 r., a skarga została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 19 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W związku z treścią ww. przepisu kontroli sądu administracyjnego podlega też kwestia doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie należy wskazać, że oczywiście zgodnie z art. 41 § 1 K.p.a. w przypadku zmiany adresu przez stronę postępowania ma ona obowiązek zawiadomienia o tym fakcie organ prowadzący postępowanie. Zaniedbanie strony w tym zakresie powoduje, że doręczenie decyzji pod dotychczasowy adres ma skutek prawny. Organ winien mieć jednak na względzie, że aby można było w ogóle uznać takie doręczenie za skuteczne, w związku z treścią art. 9 K.p.a. niezbędnym jest pouczenie strony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu. Brak pouczenia w tym zakresie i zmiana przez stronę adresu w trakcie postępowania oznacza, że skierowanie przesyłki na dotychczasowy adres nie można uznać za skutecznie doręczone. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie tylko [...]WINB w piśmie z dnia 5 czerwca 2012 r., znak: [...], o zawiadomieniu o przeprowadzeniu oględzin w dniu 4 lipca 2012 r. dokonał próby pouczenia skarżącego o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 K.p.a. Przesyłka ta jednak nie została faktycznie odebrana przez skarżącego. Ponado z akt sprawy nie wynika by organ ten próbował kiedykolwiek ustalić, na jaki adres mają być kierowane przesyłki dla M.a H.a, tym bardziej, że organ ten uzyskał od Poczty Polskiej informację (pismo z dnia 28 marca 2011 r., znak: [...]), z której wynika, że w zależności o sezonu M. H. może przebywać albo pod adresem K.ul. [...]albo E. ul. [...]przy czym to na żądanie skarżącego miało nastąpić przekierowanie przesyłek na ten drugi adres. Pomimo posiadania informacji w tym zakresie, kolejne przesyłki do skarżącego, w tym ww. pouczenie o treści art. 41 § 1 K.p.a., organ I instancji kierował na adres w K., co spowodowało, że pouczenie o treści art. 41 § 1 K.p.a. nie dotarło do rąk skarżącego. W tych warunkach faktycznych i prawnych sprawy, nie można było uznać, że doręczenie skarżącemu zaskarżonej decyzji nastąpiło ze skutkiem doręczenia o jakim mowa w art. 41 § 2 K.p.a. w związku z art. 44 K.p.a., skoro stosownie do art. 9 K.p.a. organy obu instancji nie poinformowały skarżącego o treść art. 41 § 1 K.p.a. Dopiero w dniu 17 września 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo M.a H.a, w którym skarżący jednoznacznie wskazał, że przesyłki od dnia 17 września 2012 r. należy kierować na adres w E.. Ponadto M. H. w dniu 26 lutego 2013 r. poinformował GINB o zmianie adresu zamieszkania, wywiązując się tym samym z obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 K.p.a., co wobec braku stosowanego pouczenia w tym zakresie przez organy należy uznać za dochowanie przez skarżącego należytej staranności przy prowadzeniu swoich spraw. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie została skutecznie doręczona skarżącemu na adres w E.. Taki skutek nastąpił natomiast w związku z doręczeniem w dniu 20 marca 2013 r. kserokopii zaskarżonej decyzji potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Wobec nadania przez skarżącego skargi w Urzędzie Pocztowym w dniu 19 kwietnia 2013 r. należało stwierdzić, że skarga ta została wniesiona z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych postanowień, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 K.p.a. Organ nadzorczy w takim postępowaniu nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważnościowych, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, ale kierując się ogólnymi regułami postępowania, o jakich mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ przeprowadzając postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji winien zatem ustalić stan faktyczny i prawny sprawy na datę wydania kontrolowanej decyzji, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do ustalenia, czy stan faktyczny na datę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uzasadniał zastosowanie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz ustalenia, czy przyjęte rozwiązania techniczne powstałego faktycznie budynku na datę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spełniały wymogi, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc czy budynek w takim kształcie de facto mógł podlegać legalizacji. Ponadto organy nadzorcze obu instancji, choć wskazały na wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, to w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy zupełnie pominęły istotę tego zagadnienia prawnego, wykazując, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Dlatego w tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z prezentowaną jednolicie wykładnią pojęcia "rażącego naruszenia prawa" naruszenie to, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasada praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji [...]WINB, żaden z organów nadzorczych nie przeprowadził prawidłowo postępowania nieważnościowego ww. zakresie. Po pierwsze, dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy samo wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa wymaga bowiem dodatkowo wskazania, że charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze nie dają się pogodzić zasadą praworządnego państwa. Decyzje organów nadzorczych obu instancji w tym zakresie nie przedstawiają żadnego wywodu. W ocenie Sądu ocena decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa nie jest pełna, co już chociażby z tej przyczyny uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji. Po drugie, organy obu instancji wyprowadzają błędne wnioski ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W zasadzie w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że M. H. w 1975 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, którą tą budowę zrealizaował z istotnymi odstępstwami, ponieważ dokonał samowolnej jego rozbudowy o dodatkową część bez pozwolenia na budowę. Z oświadczeń inwestora - M.a H.a, jak i inicjatorki postępowania nieważnościowego – H. Z. jednoznacznie wynika, że takowa rozbudowa miała miejsce przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowania. W takiej sytuacji zaistniały podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., które winno zakończyć się stwierdzeniem, że powstały nielegalnie budynek jest zdatny do użytkowania. W sytuacji pozytywnego stwierdzenia, że budynek jest zdatny do użytkowania, właściwy organ obowiązany był wydać na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 tej ustawy, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. W takiej sytuacji właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 lub art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie ulega zatem żadnych wątpliwości, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy wynikajace ze stanu faktycznego sprawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i ewentualnego wydania na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ w części przedmiotowy budynek powstał samowolnie. W dniu [...] 1986 r. Naczelnik Gminy w [...], zezwolił M.H. na użytkowanie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w K. przy ul. [...]. w uzasadnieniu jednoznacznie wskazując, że M. H. wybudował budynek mieszkalny zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i otrzymanym pozwoleniem na budowę. Jak wynika z ustaleń organów nadzorczych organy te nie uzyskały na potrzeby postępowania nieważnościowego takowej zatwierdzonej dokumentacji (brak stempla właściwego organu), dlatego na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, że Naczelnik Gminy w [...], wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, nie wypowiedział się co do zrealizowanej samowolnie rozbudowy. Natomiast w aktach administracyjnych znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany opatrzony numerem [...], pod którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, oraz kopia tego projektu poświadczona przez organ. W takich okolicznościach faktycznych sprawy organy nieważnościowe winny jednoznacznie ustalić, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana na podstawie jeszcze dodatkowej dokumentacji technicznej, która obejmowałaby rozbudowaną nielegalnie część budynku mieszkalnego. W zależności od dokonanych ustaleń w tym zakresie, organy nadzorcze winny ocenić, czy ta rozbudowa spełniała przesłanki z art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., które uzasadniałyby przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a zakończonego możliwością wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy mieć na względzie, że właśnie ewentualne wykazanie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wymaga jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego oraz wykazania, że nie tylko doszło do rażącego naruszenia prawa, ale co innego wynika z charakteru przepisu oraz pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji z uwagi na racje ekonomiczne lub gospodarcze nie daje się pogodzić z zasadą praworządnego państwa. Wykazując więc czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa nie wystarczy wykazanie, że prawdopodobnie organ, wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, lecz wykazania, że właśnie pomimo nie wyjaśnienia kwestii rozbudowy doszło do legalizacji, która w ogóle nie powinna mieć miejsca z uwagi na brak spełniania przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie ulega więc wątpliwości, że organy nadzorcze w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy przedwcześnie przesądziły, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy nadzorcze przeprowadzając ponownie postępowanie nieważnościowe winny uwzględnić powyższe wywody, mając na względzie, że ewentualne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez dokumentacji dotyczącej przedmiotowej rozbudowy nie jest okolicznością, która decydowałaby o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, ponieważ tylko powiązanie takiego uchybienia z ewentualnym rzeczywistym brakiem przesłanek do legalizacji samowolnej rozbudowy i brakiem zdatności do użytku wybudowanego budynku, mogłoby w niniejszej sprawie stanowić taką podstawę, jako uzasadnioną nie tylko oczywistym naruszeniem prawa, ale i charakterem przepisu oraz racjami ekonomicznymi lub gospodarczymi, z którymi nie da się pogodzić zasady praworządnego państwa. Podstawą do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w ww. kształcie winny stanowić zatem dokładne ustalenia organu, kiedy i jaka części budynku powstała samowolnie, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ na dzień [...] 1986 r. właściwy organ udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wskazując wyłącznie jego lokalizację, a nie na którąkolwiek z jego części (powstałą w oparciu o pozwolenie na budowę lub bez takiego pozwolenia). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.