I OSK 31/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centrum Usług Wspólnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 195/13 w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność Centrum Usług Wspólnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku w części, w jakiej zobowiązano Centrum Usług Wspólnych do rozpatrzenia punktu "a" wniosku D.P. z dnia 8 stycznia 2013 r. i w tym zakresie oddala skargę, 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3) odstępuje od zasądzenia od D.P. na rzecz Centrum Usług Wspólnych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 195/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.P. na bezczynność Centrum Usług Wspólnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Centrum Usług Wspólnych do rozpatrzenia wniosku skarżącego D.P. z dnia 8 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym w punktach "a", "b", "d", "e", "f", w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania (pkt 1), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz zasądził od Centrum Usług Wspólnych na rzecz skarżącego D.P. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D.P. wnioskiem z dnia 8 stycznia 2013 r., działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), wystąpił drogą elektroniczną do Centrum Usług Wspólnych o udostępnienie informacji zawierających: a) sprawozdanie finansowe CUW za rok obrotowy 2011, b) wykaz wszystkich osób, które obecnie mają przydzielone mieszkania służbowe w lokalach przy ulicy [...], c) wszelkie umowy (w tym aneksy) zawarte z [...] – głównym księgowym CUW w latach 2008-2012, d) dokumenty regulujące zakres obowiązków i uprawnień [...] oraz udzielone jej w latach 2008-2012 pełnomocnictwa, e) protokoły z kontroli przeprowadzonych w CUW w latach 2009-2012, a także wystąpienia pokontrolne, odwołania ułożone w stosunku do ustaleń kontrolnych, a także pisma informujące o sposobie załatwienia zaleceń (nakazów) pokontrolnych (dotyczy kontroli przeprowadzonych w latach 2009-2012), f) wyroki sądowe, których stroną był CUW, wydane w latach 2008-2012. Centrum Usług Wspólnych w odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 21 stycznia 2013 r., także w formie elektronicznej, poinformowało wnioskodawcę, że CUW – instytucja gospodarki budżetowej, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wyjaśniło, że o ile wykonuje zadania publiczne, to jednak zakres przedmiotowy wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r. nie dotyczy takiej działalności. W związku z powyższym uznało, że zasadnym jest odmówienie udzielenia żądanych informacji. D.P., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. przesłanym drogą elektroniczną, zarzucił CUW niekonsekwencję, bowiem z jednej strony twierdzi ono, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a z drugiej odmawia udzielenia informacji publicznej. Centrum Usług Wspólnych w odpowiedzi z dnia 22 stycznia 2013 r. w formie elektronicznej poinformowało wnioskodawcę, że pismo z dnia 21 stycznia 2013 r. nie stanowi "odmowy" udostępnienia informacji publicznej oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.P. zarzucił Centrum Usług Wspólnych bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r. i wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że Centrum Usług Wspólnych jest instytucją gospodarki budżetowej, powstałą z przekształcenia w drodze sukcesji generalnej Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przekształcenia gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych w instytucje gospodarki budżetowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 181, poz. 1217). Na podstawie zarządzenia nr 16 Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wskazania centralnego zamawiającego do przygotowania i przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, udzielania zamówień oraz zawierania umów ramowych na potrzeby jednostek administracji rządowej, Centrum Usług Wspólnych zostało wskazane jako centralny zamawiający dla jednostek administracji rządowej. Zadania oraz tryb działania Centrum Usług Wspólnych określa zarządzenie nr 16 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej Centrum Usług Wspólnych przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego oraz nadania statutu. W ocenie skarżącego powołane regulacje jednoznacznie wskazują, że Centrum Usług Wspólnych jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Nie ma przy tym znaczenia, iż podmiot ten posiada osobowość prawną (art. 23 ust. 5 ustawy o finansach publicznych) oraz że prowadzi działalność gospodarczą na zasadach racjonalnej gospodarki, samofinansowania i rachunku ekonomicznego, czyli jak przedsiębiorca. Z art.4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej mogą być także państwowe osoby prawne oraz, że kryterium prowadzenia działalności gospodarczej nie ma w tym zakresie znaczenia. Zdaniem skarżącego Centrum Usług Wspólnych ma, co do zasady, obowiązek udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że jest innym niż władza publiczna podmiotem wykonującym zadania publiczne, zaś żądane informacje posiadają niewątpliwie przymiot informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Centrum Usług Wspólnych w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazując, że żądane informacje nie pozostają w łączności z publiczną sferą działalności podmiotu, a dotyczą całokształtu jego działalności jako przedsiębiorcy. Ponadto skarżący wnioskował o informacje z lat 2008-2012, podczas gdy Centrum Usług Wspólnych uzyskało osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru KRS, tj. z dniem 31 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Wyjaśnił, że ta bardzo ogólna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie informacji stanowiących informację publiczną. I tak, w świetle w/w przepisu, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1. podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 w tym o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), 2. zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. b), 3. danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć i dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (pkt 4 lit. a), 4. majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (pkt 5 lit. a), innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach (pkt 5 lit. b), 5. majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Stosownie do ust. 2 w/w przepisu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., również w sposób przykładowy wyliczył podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, tj. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że są nimi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga status podmiotu, od którego skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej, tj. Centrum Usług Wspólnych. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zarządzeniem nr 16 z dnia 22 października 2010 r. w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej Centrum Usług Wspólnych przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego oraz nadania statutu, na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przekształcenia gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych w instytucje gospodarki budżetowej utworzył instytucję gospodarki budżetowej pod nazwą "Centrum Usług Wspólnych", przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (§ 1). Instytucja gospodarki budżetowej przejęła zadania publiczne przekształcanego gospodarstwa pomocniczego w zakresie usług, dostaw oraz robót budowlanych na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w celu zapewnienia realizacji zadań publicznych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, finansowania lub dofinansowania środków trwałych w budowie, zakupu środków trwałych oraz remontów, a także prowadzenia wspólnych lub centralnych zamówień publicznych zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 i Nr 161, poz. 1078), jak również świadczenie usług wspólnych wynikających z tych zamówień (§ 2). Ponadto instytucji gospodarki budżetowej - Centrum Usług Wspólnych nadano statut, stanowiący załącznik do zarządzenia. Z § 38 ust. 1 tego statutu wynika, że na wyposażenie instytucji gospodarki budżetowej przeznaczono m.in. nieruchomości przy ul. [...], zaś stosownie do § 13 statutu, instytucja gospodarki budżetowej prowadzi gospodarkę finansową zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższa regulacja prawna wskazuje, że Centrum Usług Wspólnych jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz dysponującą majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), co kwalifikuje ją do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei żądane informacje, mieszczące się w zakresie wymienionym w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (za wyjątkiem żądania określonego w pkt c wniosku), stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro Centrum Usług Wspólnych nie rozpoznało wniosku skarżącego w zakresie pkt a, b, d, e, f w sposób prawem przewidziany, tj. w formie czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji bądź odmowy jej udostępnienia lub ewentualnie umorzenia postępowania w drodze decyzji, w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to pozostaje w bezczynności. Bez znaczenia jest przy tym podnoszona przez Centrum Usług Wspólnych okoliczność, że uzyskało ono osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru KRS, tj. z dniem 31 grudnia 2010 r., zaś żądania zawarte we wniosku dotyczą lat 2008-2012, gdyż jest ono sukcesorem generalnym Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i wykonuje zadania publiczne swego poprzednika. Skoro jest ono dysponentem informacji dotyczących poprzednika, to ciąży na nim obowiązek rozpoznania wniosku o ich udostępnienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest natomiast zasadna skarga na bezczynność w przedmiocie żądania umów (w tym aneksów) zawartych z [...] – głównym księgowym CUW w latach 2008-2012. Żądane informacje nie stanowią bowiem informacji publicznej, lecz informacje ad personam, z uwagi na to, że w/w nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Nie zawierają one w sobie żadnego komunikatu o sprawach publicznych, lecz jedynie informacje o łączącym tę osobę stosunku prawnym o charakterze pracowniczym. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jego zachowanie nie polegało na milczeniu, lecz na błędnym przekonaniu, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Organ prowadził z wnioskodawcą korespondencję w formie elektronicznej, ustosunkowując się do sygnalizowanych kwestii. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, jako środek represji, winien być stosowany w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 14, art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j.: Dz. U. z 2012r.,poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Centrum Usług Wspólnych, reprezentowane przez adwokata i zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 1 i 4, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Centrum Usług Wspólnych stanowi jeden z podmiotów wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy charakter CUW i wykonywane przez nie czynności nie mają znamion zadań publicznych; oraz w sytuacji niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wnioskowane przez D.P. informacje (w ich pkt "a", "b", "d", "e", "f") posiadają cechy informacji publicznej, w sytuacji, gdy zakres pytań określonych wskazuje, iż dotyczą one grupy spraw niemających takiego charakteru, - art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji z pominięciem oraz naruszeniem innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, w szczególności nie uwzględniając w tym zakresie ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.); 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.,), poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem norm opisanych w tym przepisie w części niejasnego oraz niewskazującego jaki charakter miały wnioskowane przez D.P. informacje w kontekście u.d.i.p., co w ostateczności nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosło o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt 1 i 4 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera enumeratywny katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania takiej informacji. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. dotyczy podmiotów realizujących zadania publiczne. Z brzmienia § 2 Zarządzenia Szefa KPRM nr 16 z dnia 22 października 2010r. w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej Centrum Usług Wspólnych przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego oraz nadania statutu który stanowi, że instytucja gospodarki budżetowej przejmuje zadania publiczne przekształconego gospodarstwa pomocniczego w zakresie usług, dostaw oraz robót budowlanych na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w celu zapewnienia realizacji zadań publicznych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów wynika, iż "zadania publiczne" przejęte po poprzedniku prawnym mają inny, wyraźnie sprecyzowany charakter w porównaniu do zadań publicznych, których wykonywanie wspierają, a których wykonawcą w ich typowym znaczeniu jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Działalność Centrum Usług Wspólnych odbywa się w pełni odpłatnie, na mocy umów cywilnoprawnych, tylko i wyłącznie na rzecz jednego zdefiniowanego odbiorcy, którym jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Nie ma ona zatem na celu realizacji zbiorowych potrzeb, nie jest adresowana do obywateli, a więc nie jest realizowana w interesie podmiotu lub podmiotów zewnętrznych, znajdujących się poza strukturą podmiotu publicznego. Ponadto "zadania publiczne", które Centrum Usług Wspólnych wykonuje na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów są świadczone dla zysku, odpłatnie, na mocy umów cywilnoprawnych, co stoi w sprzeczności z pojęciem zadań publicznych, którym operuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej Centrum Usług Wspólnych nie ma zatem podstawy do udzielania wnioskowanych informacji. W przypadku niepodzielenia przez Sąd pierwszej instancji powyższej argumentacji, Centrum Usług Wspólnych odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stwierdziło, że wnioskowane przez D.P. informacje nie posiadają cech informacji publicznej. Gdyby nawet przyjąć, iż jest ono zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, to zauważyć należy, iż nie jest ono organem publicznym, a co za tym idzie, nie każda informacja dotycząca Centrum Usług Wspólnych stanowiłaby informację publiczną. Pogląd ten zdaje się podzielać Sąd pierwszej instancji stwierdzając, odnośnie pkt "c" wniosku, że informacje o charakterze pracowniczym dotyczące [...] nie są informacjami publicznymi. Centrum Usług Wspólnych podzielając ten pogląd wyjaśniło, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą, a jego pracownicy, w tym także Dyrektor Centrum oraz Główny Księgowy, nie są urzędnikami ani osobami publicznymi, dlatego też sposób wykonywania przez nich pracy nie jest sprawą publiczną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w tym kontekście trudno zrozumieć z jakiego powodu Sąd pierwszej instancji zakres obowiązków i uprawnień oraz pełnomocnictwa udzielone [...], które są informacjami o charakterze stricte pracowniczym uznał za informacje publiczne. Ponadto zauważył, iż informacja o pełnomocnictwach udzielonych [...] jest także informacją ad personam. Podkreślił także, iż wnioskodawca nie domaga się informacji o uprawnieniach głównego księgowego CUW, która jest powszechnie dostępna na stronach internetowych CUW pod postacią Regulaminu Organizacyjnego Centrum Usług Wspólnych. Wnioskodawca domaga się informacji o charakterystyce stosunku pracy konkretnej osoby, która nie zawiera w sobie żadnych informacji o charakterze publicznym. W ocenie autora skargi kasacyjnej podobnie ocenić należy wniosek D.P. w punkcie "b", dotyczącym wykazu wszystkich osób, które obecnie mają przydzielone mieszkania służbowe w lokalach przy ul. [...]. Nieruchomość przy ul. [...] przede wszystkim służy do zapewnienia zakwaterowania osób sprawujących kierownicze stanowiska w państwie oraz, o ile nie koliduje to z powyższym, do działalności Centrum Usług Wspólnych innej niż podstawowa. Trudno przyjąć, aby dane osobowe w postaci wykazu mieszkańców danej nieruchomości nie były informacją ad personam. Nawet przyjmując publiczny charakter tych danych nie sposób uznać , aby Centrum Usług Wspólnych, jako zarządca nieruchomości, miał prawo swobodnie nimi dysponować zwłaszcza w przypadku, gdy zostały mu one powierzone w związku z konkretnym stosunkiem prawnym i tylko w takim zakresie ma prawo je przetwarzać. Zwracając uwagę na funkcjonowanie CUW jako przedsiębiorcy wskazać należy, iż oceny pracy poszczególnych osób, jak i komórek organizacyjnych, są sporządzane przez CUW w miarę potrzeb i dla celów wewnętrznych, nie zaś pod kątem sprawozdawczości. Biorąc pod uwagę, iż Centrum Usług Wspólnych ma pełną swobodę w zatrudnianiu pracowników, jak i w organizowaniu swojej pracy, sporządzanym przez nie wewnętrznym, w pełni subiektywnym ocenom wydajności nie powinno nadawać się przymiotu informacji publicznej, choćby z uwagi na fakt, iż trudno wskazać interes publiczny, jaki mógłby być realizowany przez upublicznienie takich informacji. Dlatego nie można uznać, aby wyniki każdej kontroli przeprowadzonej w CUW stanowiły informację publiczną. Także w zakresie pkt "f" wniosku należy mieć na uwadze, iż nawet gdyby uznać, że CUW realizuje zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p., nie cała działalność CUW polega na realizacji takich zadań. Prowadząc działalność dodatkową, nakierowaną na uzyskanie zysku, na wolnym rynku, CUW z całą pewnością nie realizuje zadań publicznych. Dlatego też, nawet gdyby uznać, że CUW jest zobowiązane do udostępnienia treści wyroków sądowych w sprawach w których było stroną, należy takie zobowiązanie ograniczyć do tych wyroków, które pozostają w związku z ewentualną działalnością publiczną CUW. Przykładowo trudno uznać, aby CUW, posiadający osobowość prawną i zatrudniający pracowników we własnym imieniu, zobowiązany był do udzielania informacji o wyrokach sądów pracy w zakresie szerszym niż inni przedsiębiorcy. Trudno też uznać za konsekwentne stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym umowy CUW zawarte z [...] nie stanowią informacji publicznej, zaś ewentualne wyroki sądowe dotyczące tychże umów miałyby już taką informację stanowić. Dlatego też nie sposób podzielić poglądu Sądu, jakoby wszystkie wyroki sądowe w sprawach, w których stroną był CUW, stanowiły informację publiczną. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, oceniając czy wnioskowane informacje mają przymiot informacji publicznych, winien precyzyjnie wskazać w jakim zakresie dana kategoria informacji jest informacją publiczną, do której udzielenia CUW jest zobowiązane. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. podał, że przedmiot wniosków opartych na przepisach w/w ustawy mogą stanowić informacje publiczne niedostępne w innym trybie. Centrum Usług Wspólnych jest zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym i zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości jest zobowiązane przekazywać do sądu rejestrowego roczne sprawozdania finansowe i z powyższego obowiązku się wywiązuje. Sprawozdania te są dostępne publicznie zgodnie z przepisami regulującymi dostęp do danych zawartych w tym rejestrze. W związku z powyższym stwierdził ,że skoro ustawodawca wskazał zakres publicznej informacji o sytuacji finansowej instytucji gospodarki budżetowej, a także uregulował tryb dostępu do tejże informacji, to domaganie się dostępu do niej w oparciu o przepisy u.d.i.p., jak czyni to wnioskodawca w pkt "a" wniosku jest niedopuszczalne. Centrum Usług Wspólnych uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podało, że w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone w taki sposób, że dokonanie jego kontroli instancyjnej nie jest możliwe. Sąd pierwszej instancji w sentencji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zobowiązuje Centrum Usług Wspólnych do rozpatrzenia wniosku w zakresie punktów "a", "b", "d", "e", i "f", potwierdzając przy tym, iż wniosek w zakresie punktu "c" został rozpatrzony przez CUW prawidłowo. Przy czym w orzeczeniu jednak wprost nie wspomina, czy informacje zawarte w tych punktach mają przymiot informacji publicznej – wniosek, iż Sąd traktuje je jako informacje publiczne jest jedynie domniemaniem CUW przyjętym na potrzeby niniejszej skargi, a contrario do założeń poczynionych względem punktu "c". Dochodzi więc do sytuacji, w której z orzeczenia WSA wynika jedynie pośrednio, iż CUW rozpatrzyło wniosek w sposób nieprawidłowy, jest jednak zobowiązane do jego ponownego rozpatrzenia, choć przesłanki którymi kierowało się dotąd nie zostają w jasny sposób zanegowane. Jedną z kluczowych kwestii podlegających ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie był właśnie charakter wnioskowanych przez D.P. informacji w kontekście u.d.i.p., dlatego też, w opinii CUW, Sąd winien w sposób wyraźny i precyzyjny przyznać im status informacji publicznej lub go odmówić, a także uzasadnić swoje rozstrzygnięcie względem każdego z punktów wniosku w przejrzysty i poddający się kontroli instancyjnej sposób, tak jak miało to miejsce w odniesieniu do pkt "c" wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że Centrum Usług Wspólnych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że żądane przez D.P. we wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r. informacje w zakresie określonym w punktach "b", "d", "e", "f", jak i w punkcie "a" mają charakter informacji publicznej mimo, że część z nich (pkt "a" wniosku) była możliwa do uzyskania w innym trybie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej naruszenie powołanego przepisu upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż Centrum Usług Wspólnych jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne lub dysponującą majątkiem publicznym, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie charakter i wykonywane przez nie czynności nie mają znamion zadań publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy Centrum Usług Wspólnych wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Powyższe ustalenie jest bowiem niezbędne do stwierdzenia, czy mieści się ono w katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że zadania publiczne, to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane Państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa, 1994). Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. St. Biernat, op.cit.). Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca, rozróżniając te dwie kategorie podmiotów zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Centrum Usług Wspólnych podlega tej regulacji. W sprawie jest niesporne, że instytucja gospodarki budżetowej pod nazwą "Centrum Usług Wspólnych" została utworzona przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zarządzeniem nr 16 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej Centrum Usług Wspólnych przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego oraz nadania statutu, na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przekształcenia gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych w instytucje gospodarki budżetowej (Dz. U. Nr 181, poz. 1217). Instytucja gospodarki budżetowej przejęła zadania publiczne przekształcanego gospodarstwa pomocniczego w zakresie usług, dostaw oraz robót budowlanych na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w celu zapewnienia realizacji zadań publicznych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, finansowania lub dofinansowania środków trwałych w budowie, zakupu środków trwałych oraz remontów, a także prowadzenia wspólnych lub centralnych zamówień publicznych zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, jak również świadczenie usług wspólnych wynikających z tych zamówień. Ponadto Centrum Usług Wspólnych nadano statut, stanowiący załącznik do w/w zarządzenia. Z § 38 ust. 1 statutu wynika, że na wyposażenie CUW przeznaczono m.in. nieruchomości przy ul. [...], zaś stosownie do § 13 statutu, CUW prowadzi gospodarkę finansową zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że Centrum Usług Wspólnych jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz dysponującą majątkiem publicznym, objętą zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Oceny tej nie zmienia podnoszony przez autora skargi kasacyjnej fakt, iż zadania wykonywane przez Centrum Usług Wspólnych na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów są świadczone odpłatnie na podstawie umów cywilnoprawnych oraz że jego działalność nie ma na celu realizacji potrzeb zbiorowych i nie jest adresowana do obywateli. Jako zasadny ocenić należy natomiast należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się w przypadku, gdy informacja publiczna jest dostępna dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Żądana przez D.P. w pkt "a" wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r. informacja dotyczyła sprawozdania finansowego Centrum Usług Wspólnych za rok obrotowy 2011. Wskazać należy, iż Centrum Usług Wspólnych posiada osobowość prawną i stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.) składa we właściwym rejestrze sądowym m.in. roczne sprawozdanie finansowe, w ciągu 15 dni od dnia jego zatwierdzenia. Z art. 8 i art. 8a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1203 ze zm.) wynika, że Rejestr ten jest jawny i każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze (w tym rocznych sprawozdań finansowych) za pośrednictwem Centralnej Informacji. Ma prawo otrzymać także drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru. Oznacza to, że D.P. miał możliwość uzyskania informacji dotyczącej sprawozdania finansowego Centrum Usług Wspólnych za rok obrotowy 2011 r. – pkt "a" wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r. – w trybie przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. W takim przypadku zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zatem możliwe. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 ust. 2 u.d.i.p., gdyż niezasadnie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku D.P. w zakresie pkt "a". Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zauważyć należy, iż ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Uwzględniając powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądane przez D.P. we wniosku z dnia 8 stycznia 2013 r. informacje określone w pkt "b", "d", "e" i "f" miały charakter informacji publicznej i zasadne było zobowiązanie Centrum Usług Wspólnych do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie. Jak wyżej wskazano, Centrum Usług Wspólnych jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne i dysponującą majątkiem publicznym oraz prowadzącą gospodarkę finansową zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych, a zatem informacja dotycząca wykazu osób, które mają przydzielone mieszkania służbowe w lokalach przy ulicy [...] (pkt "b" wniosku) ma w tym zakresie charakter informacji publicznej. Lokale te zostały przeznaczone na wyposażenie instytucji gospodarki budżetowej, jaką jest CUW (§ 38 ust. 1 Statutu) i służą wykonywaniu powierzonych mu zadań. Podkreślić należy, iż wnioskodawca wnosi o udostępnienie wykazu tylko tych osób, które mają przydzielone mieszkania służbowe, a zatem przydzielone właśnie w związku z wykonywaniem zadań przez CUW. Powyższa informacja jest zatem informacją, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Informacją publiczną są również dokumenty regulujące zakres obowiązków i uprawnień [...] oraz udzielone jej w latach 2008-2012 pełnomocnictwa (pkt "d" wniosku) bowiem w przeciwieństwie do informacji określonych w pkt "c" wniosku, informacje te dotyczą działalności CUW jako podmiotu wykonującego zadania publiczne i nie mają charakteru osobistego, ale są związane z pełnioną przez w/w funkcją (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.). Charakter informacji publicznej mają także protokoły z kontroli przeprowadzonych w CUW w latach 2009-2012, a także wystąpienia pokontrolne, odwołania ułożone w stosunku do ustaleń kontrolnych, a także pisma informujące o sposobie załatwienia zaleceń (nakazów) pokontrolnych (dotyczy kontroli przeprowadzonych w latach 2009-2012) – pkt "e" wniosku – gdyż również dotyczą działalności CUW jako jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne i dysponującej majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.). Niezasadny jest przy tym zarzut niekonsekwencji Sądu pierwszej instancji co do zobowiązania do udostępnienia wyroków sądowych, których stroną był CUW, wydanych w latach 2008-2012 (pkt "f" wniosku), przy jednoczesnym oddaleniu skargi co do pkt "c" wniosku dotyczącego umów zawartych z [...] jako informacji ad personam, bowiem wnioskodawcy należy udostępnić te wyroki ze wskazanego przedziału czasowego, które dotyczą wyłącznie działalności CUW jako podmiotu wykonującego zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że "żądane informacje, mieszczące się w zakresie wymienionym w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (za wyjątkiem żądania określonego w pkt "c" wniosku), stanowią informację publiczną". Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, wyraźnie i wprost wskazał zatem, że informacje, których udostępnienia domagał się D.P. (za wyjątkiem pkt "c" wniosku), mają charakter informacji publicznej. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ocenić należy jako niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie tylko w tej części punktu pierwszego zaskarżonego wyroku, który dotyczy pkt "a" wniosku D.P. z dnia 8 stycznia 2013 r. Uznając, że w tym zakresie zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego – art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – a w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej części i rozpoznał skargę. Nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. W pozostałej części skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.