I SA/Wa 923/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. i T. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących P. P. i T. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania T. i P. P., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Województwa [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1, w zw. z art. 12 ust. 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), uwzględniając ustalenia rzeczoznawcy majątkowego T. S. zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2010 r. (zaktualizowanym [...] października 2012 r.), sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz P. i T. P. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Województwa [...], położoną w gminie [...], w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha i zobowiązał do wypłaty odszkodowania Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. i T. P., nie zgadzając się z wyceną nieruchomości oraz wnosząc o przyznanie nieruchomości zamiennej z powodu utraty przez ich nieruchomość walorów użytkowych i funkcjonalnych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...]uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nie wycenił części składowej nieruchomości w postaci stawu o powierzchni ok. [...] m². Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] ponownie ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz małżeństwa P. za nieruchomość oznaczoną jako działka [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...]. Za rzeczoznawcą majątkowym organ przyjął, że staw, którego część znajduje się na wycenianej działce, jest elementem krajobrazu, nie posiada znaczenia gospodarczego związanego z gospodarką hodowlaną, nie pełni funkcji produkcyjnej i tym samym nie posiada wartości użytkowej, a co za tym idzie nie wpływa na cenę nieruchomości, na której się znajduje. Od powyższej decyzji T. i P. P.wnieśli pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, niewskazując na bezzasadność wywłaszczenia, lecz na zbyt niskie odszkodowanie za przejęcie działki. Wskazali, że na skutek przedmiotowej inwestycji ich nieruchomość staje się bezużyteczna i traci dotychczasowe walory użytkowe i funkcjonalne. Strony zakwestionowały ponadto stanowisko rzeczoznawcy majątkowego w kwestii braku wartości występującego na wycenianej nieruchomości stawu. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, podzielając w pełni stanowisko Wojewody [...], decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Ministra, P. i T. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niezmiennie wskazując na zbyt niskie odszkodowanie i niewspółmiernie gorsze traktowanie od właścicieli sąsiednich działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżący i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozstrzygania zarówno przez Wojewodę [...], jak i przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [... ]decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]ustalił odszkodowanie za nieruchomość, zaś Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania T. i P. P., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jednakże organ odwoławczy nie dostrzegł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. narusza przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Dokonując wykładni art. 24 § 1 pkt 5 kpa w aktualnym brzmieniu tego przepisu, warto przypomnieć, że przed zmianą kodeksu postępowania administracyjnego, dokonaną ustawą z dnia 4 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., przepis ten miał następującą treść "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w niższej instancji brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Jest to istotna zmiana w porównaniu z poprzednim unormowaniem. Przepis nie dotyczy już tylko orzekania w niżej instancji, lecz "postępowania w sprawie". W realiach niniejszego postępowania chodzi o sprawę z wniosku o odszkodowanie. Wyjaśnić ponadto należy (vide uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09), że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie dotyczy piastuna funkcji ministra i innych jednoosobowych organów administracji. Wymieniony przepis natomiast obowiązuje, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu (por. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r. w spr. I OSK 1525/10 – Lex nr 745062, z 20 marca 2008 r. w spr. II GSK 472/07 – Lex nr 471535, z 23 lutego 2012 r. w spr. II GSK 63/11 – Lex nr 113961 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 8 lutego 2012 r. w spr. II SA/Wa 659/11 – Lex nr 112584). Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. została podpisana przez M. C. – Kierownika Oddziału w Wydziale Nieruchomości [....] Urzędu Wojewódzkiego. Pracownik ten orzekał już w sprawie (jego podpis widnieje na uchylonej przez Ministra decyzji z dnia [...] września 2011 r.). M. C. nie pełni funkcji jednoosobowego organu administracji (art. 5 § 2 pkt 3 kpa) – tj. Wojewody [...]. Zatem w przedmiotowej sprawie, w wyniku podpisania decyzji wydanej po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, przez tego samego pracownika organu, który już raz orzekał w sprawie, doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Tym samym, utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Naruszenie art. 24 kpa daje podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, co z kolei obliguje Sąd do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Mając na uwadze, że zaskarżone decyzje organów obu instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanych wyżej przyczyn, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. Dlatego z przyczyn wyżej podanych, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ppsa oraz art. 119 pkt 2 i 120 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ wojewódzki uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.