I SA/Wa 163/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską L., prawa własności nieruchomości położonej w L., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (pochodzącej z dawnej nieruchomości o nr hipotecznym [...]), zajętej drogą publiczną gminną – ulicą [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z [...] grudnia 2011 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną - gminną, a stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J. S, K. S., K. B. i M. K. J. S. zmarła w 2008 r., a spadek po niej nabyli K. S., K. B. i M. K., co stwierdzone zostało aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] września 2009 r. rep. A Nr [...]. Spadkobiercy ci ujawnieni są aktualnie jako współwłaściciele nieruchomości w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nr [...] Z ustaleń Wojewody wynikało, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była częścią pasa drogowego ul. [...] – mającej status drogi lokalnej miejskiej, wymienionej w załączniku nr 16 do uchwały Rady Narodowej Miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) Znajdowała się ona przy tym w faktycznym władaniu Gminy L. Z dniem zaś 1 stycznia 1999 r. droga ta, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. stała się drogą gminną. Powyższe zdaniem organu wojewódzkiego wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 73 powołanej ustawy, skutkujące przejściem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości na rzecz Gminy. Od decyzji tej odwołanie wniósł Prezydent Miasta L. zarzucając organowi naruszenie przy jej wydawania przepisów art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie stron postępowania, niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz uniemożliwienie stronom zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W uzasadnieniu odwołania oprócz zarzutu niepełnego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, wytykał organowi wojewódzkiemu brak wskazania w podstawie prawnej wszystkich zmian do kodeksu postępowania administracyjnego mających miejsce od daty jego ogłoszenia do wydania decyzji, jak też niewskazanie zmiany ustawy z dnia 13 października 1998 r. wprowadzonej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206). W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Wojewody [...]. Przywołując art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że nabycie z mocy prawa w trybie tego przepisu własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje w sytuacji łącznego spełnienia na dzień 31 grudnia 1998 r. trzech przesłanek – nieruchomość nie może być własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; jest zajęta drogą publiczną; pozostaje w faktycznym władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Wszystkie te przesłanki w rozpoznawanej sprawie zostały zdaniem organu spełnione. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła ww. dacie bowiem własność osób fizycznych. Posadowiona na niej była droga, mająca status drogi publicznej – lokalnej miejskiej (od 1 stycznia 1999 r. gminnej), a granice przestrzenne zajętości pasem drogowym wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Władztwo publiczne nieruchomością potwierdzone zaś zostało znajdującymi się w aktach sprawy umowami: z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] w sprawie bieżącej konserwacji oświetlenia ulicznego gminy L. oraz z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] na profilowanie i wałowanie ulic, obejmującej m.in. ul [...] (wymienioną w załączniku do umowy zawierającym wykaz ulic). Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Minister wywodził, że z art. 107 § 1 k.pa. nie wynika obowiązek powoływania w osnowie decyzji wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę wydania decyzji. Natomiast niepowołanie konkretnego ustępu przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Za niezasadny także uznał Minister zarzut niepełnego uzasadnienia decyzji. W kwestii zaś naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ wojewódzki, Minister zauważył, że wszelkie dokumenty potwierdzające możliwość zastosowania przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zostały przedłożone przez Prezydenta Miasta L., co oznacza, że wiedział on o toczącym się postępowaniu oraz znał wszystkie przesłanki występujące w sprawie. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska L.; zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Gminie Miejskiej L. zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, co w konsekwencji doprowadziło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia swoich interesów prawnych oraz miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto naruszenie art. 7, 8, 11, 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniu skargi Gmina niekwestionując faktu zajęcia działki nr [...] drogą publiczną – gminną, jak też tego, że własność tej nieruchomości przynależała w dacie 31 grudnia 1998 r. do osób fizycznych, wskazywała na nieudowodnienie w toku postępowania sprawowania publicznoprawnego władztwa nieruchomością. Podnosiła przy tym, że przywołane przez organ umowy dotyczące prac konserwatorskich, oświetlenia ulicznego, remontów nawierzchni ulic, zimowego utrzymania dróg lokalnych nie dotyczyły bezpośrednio ulicy [...] i konkretnie działki ewidencyjnej nr [...]. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzją tą Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miejską L., prawa własności nieruchomości położonej w L., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną gminną – ulicę [...]. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] w L. stanowi drogę publiczną – drogę gminną, oraz że status drogi publicznej miała ona przed dniem wejścia w życie powołanej wyżej ustawy. Nie jest również sporne, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych i była zajęta pasem powyższej drogi. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, a więc: uchwale Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...]; wyrysie z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]; umowie darowizny z dnia [...] grudnia 1985 r. (rep. A Nr [...]); aktach poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] września 2011 r. (rep. A Nr [...]), z dnia [...] października 2011 r. (rep. A Nr [...]) oraz odpisie księgi wieczystej nr [...], a także zaświadczeniu Prezydenta Miasta L. z [...] listopada 2011 r., wystawionemu jednemu ze współwłaścicieli gruntu. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. podmiotem faktycznie władającym nieruchomością była skarżąca Gmina. Wyjaśnić zatem należy, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest by jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W niniejszej sprawie domniemanie to znajduje dodatkowo potwierdzenie w zawartej w dniu [...] kwietnia 1997 r. umowie na wykonanie usługi profilowania i wałowania dróg gminnych na Trzeciej Parceli w L., obejmującej m.in. ul. [...] wymienioną w załączniku do tej umowy, której wykonanie potwierdzone zostało protokołem z [...] kwietnia 1997 r. (k. 30-32 akt administracyjnych). Umowa ta, co warto podkreślić przekazana została organowi wojewódzkiemu przez zastępcę Prezydenta Miasta L. przy piśmie z [...] czerwca 2006 r. (k. 35 akt administracyjnych) jako potwierdzenie władztwa Gminy m.in. sporną nieruchomością. Powyższa umowa i jej załącznik niewątpliwie potwierdza, że to właśnie gmina, a nie byli właściciele nieruchomości, odpowiedzialna była za utrzymywanie elementów infrastruktury drogi publicznej w należytym stanie technicznym, pozwalającym na wykorzystywanie drogi zgodnie z przeznaczeniem. To wszak ta jednostka samorządu terytorialnego, a nie byli właściciele, dokonywała - poprzez wynajętą do tego celu firmę komercyjną – profilowania i wałowania pasa drogowego oraz finansowała te prace. W tym stanie rzeczy kwestionowanie władania nieruchomością przez Gminę Miejską L., nie ma jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Sformułowane na tym tle zarzuty skargi muszą zwłaszcza budzić zdziwienie, w sytuacji gdy osoby reprezentujące tę Gminy przedkładały wcześniej do akt dokumenty, w oparciu o które poczyniono kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu fatycznego, a składając je wskazywała, że potwierdzają one władanie nieruchomością przez Gminę. Bez znaczenie przy tym dla oceny stanu władania nieruchomościami jest to, że w umowie z [...] kwietnia 1996 r. (jej załączniku) nie wymieniono numerów działek ewidencyjnych, w obszarze których prowadzone były wymienione prace. Skoro bowiem prace te miały być prowadzone na w terenie pasa drogowego, określonej nazwą własną drogi gminnej (wówczas lokalnej miejskiej), to brak jest racjonalnych podstaw pozwalających wnioskować, że nie obejmowały one stanowiącej przedmiot niniejszego postepowania działki, na której wymieniona w umowie droga jest posadowiona. Zasadnie natomiast strona skarżąca zakwestionowała przydatność drugiej z przywołanych przez Ministra umów (tj. umowy z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] – k. 27-29 akt administracyjnych), jako potwierdzającej władanie przez Gminę przedmiotową nieruchomością. Umowa ta bowiem w żadnym z jej zapisów, nie wskazuje wprost, iż prace nią przewidziane będą realizowane w obszarze obejmującym pas drogi ul. [...]. Dyskwalifikacja tego dowodu nie uprawnia jednak do wnioskowania, iż ustalenia stanu faktycznego w zakresie publicznoprawnego władania nieruchomością, poczynione przez organy w oparciu o pozostałe dowody, były błędne. Skoro więc przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie drogą publiczną – gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, stała się one z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Miejskiej L. W konsekwencji wydana przez Wojewodę [...] deklaratoryjna decyzja potwierdzająca ten skutek odpowiada prawu. Motywy podjętego rozstrzygnięcia, mimo lakoniczności uzasadnienia tej decyzji zostały zdaniem Sądu, z punktu widzenia dyrektyw zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wystarczający wyeksponowane. Zostały one następnie uzupełnione o dodatkowe argumenty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Brak jest zatem podstaw do uznania skuteczności zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy ww. przepisu, a tym bardziej naruszenia go w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. W związku z powyższym nie jest również zasadny zarzut naruszenia zasad ogólnych postepowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 11 i 80 k.p.a., uzasadniany rzekomym niepełnym wyjaśnieniem przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz nierzetelnym wyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego sprawy. Choć jak już wyżej zaznaczono, jeden z dowodów przywołanych w kwestionowanym rozstrzygnięciu nie mógł być miarodajny dla stwierdzenia publicznoprawnego władania przedmiotową nieruchomością. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Ministra art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Podnieść jednak należy, że aby z powodu naruszenia dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie doszło do uchylenia decyzji, niezbędne jest wykazanie przez stronę, której uniemożliwiono w ten sposób realizacje jej uprawnień procesowych, iż z tego względu nie mogła ona dokonać konkretnych czynności procesowych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. II OSK 881/10, Lex nr 746920, z dnia 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina nie wskazała jakie dowody zgłosiłaby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. To zaś prowadzić musi do wniosku, że niedopełnienie obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., stanowi jedynie uchybienie formalne, które w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Chybiony pozostaje zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. Organ bowiem dokonując ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a następnie wydając rozstrzygnięcie nie czynił tego w oparciu o znane sobie z urzędu fakty, które winny być zakomunikowane stronie, ale opierał się na zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, która co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności tego zarzutu, w znacznej mierze pochodziła od organów skarżącej Gminy – a więc samej strony postępowania. Mając zatem na uwadze to, że w rozpoznawanej sprawie nie można skutecznie postawić organom zarzutu naruszenia prawa materialnego, ani istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skarga Gminy Miejskiej L., jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.