I OSK 2755/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 615/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 615/13 oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] orzekł o zwrocie części działki nr [...], oznaczonej nr [...] i [...] oraz części działki nr [...], oznaczonej nr [...] i [...], natomiast w pozostałym zakresie odmówił zwrotu nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie jej pkt I, w którym orzeczono o zwrocie nieruchomości wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " (dalej powoływana jako Spółdzielnia) oraz Miasto [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt I, III i IV – tj. w zakresie, w jakim orzekała o zwrocie spornych działek i zatwierdzeniu podziału i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu działek [...] oraz [...]. W pozostałej części organ odwoławczy decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972 r. jako budowa osiedla mieszkaniowego, która miała zostać zrealizowana przez Spółdzielnię. Planowane osiedle miało obejmować również obszar wywłaszczonych działek. W powołanym akcie notarialnym powołano się także na decyzję z dnia [...] czerwca 1971 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w [...], którą zatwierdzono plan realizacyjno–ogólny zagospodarowania terenu pierwszego etapu tej inwestycji. Powyższa decyzja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W treści tej decyzji podano m.in. iż "należy rozwiązać w planie realizacyjnym problem garażowania – parkowania samochodów. W przyległych terenach brak miejsca". Kolejną decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1973 r. zatwierdzono zamienny plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Wojewoda podkreślił, że celem nabycia przedmiotowych nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, a ostateczna realizacja tego przedsięwzięcia nastąpiła na podstawie ww. planu zamiennego. Tak więc rozstrzygnięcie organu I instancji, co do działek objętych zwrotem nie mogło się ostać, gdyż na działkach tych zrealizowany został cel wywłaszczenia. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmuje bowiem, poza budową budynków mieszkalnych, także szereg innych elementów stanowiących tzw. infrastrukturę osiedlową. Nadto określonego w ww. akcie notarialnym celu wywłaszczenia nie niweczy późniejszy plan zamienny, który należy potraktować jako uszczegółowienie i swoistą modyfikację celu wywłaszczenia, a nie jego zmianę jakościową. Wojewoda podał, że do końca 1979 r. zostało wybudowane 10 z 12 zaplanowanych boksów garażowych. Fakt budowy na przedmiotowych działkach osiedla mieszkaniowego wraz z szeroko rozumianą infrastrukturą osiedlową potwierdza również protokół oględzin dokonanych w dniu 20 września 2011 r. Organ odwoławczy powołał się także na wydany w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 625/08 i podkreślił, że organ I instancji uzasadniając fakt przekroczenia ustawowego terminu realizacji celu wywłaszczenia powołał się jedynie na artykuł prasowy umieszczony w dzienniku "[...] " nr [...] z dnia [...] września 1980 r., w którym ogólnikowo opisano stan przedmiotowej nieruchomości, m.in. nie precyzując dokładnie jakiego obszaru on dotyczy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "ugn") poprzez przyjęcie, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka zbędności skutkująca obowiązkiem zwrotu nieruchomości; 2/ przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa") poprzez niezebranie i niedostatecznie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji, w której w ocenie organu odwoławczego istniały braki w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca podkreśliła, że cel wywłaszczenia nie mógł zostać zrealizowany na podstawie planu zamiennego, który skutkował modyfikacją projektu zagospodarowania terenu oraz zmianą przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości, co jest sprzeczne z treścią art. 136 ust. 1 ugn. Dalej zarzuciła, że sprzeczny z tym przepisem jest pogląd, że po dokonaniu wywłaszczenia na konkretny cel można później dowolnie zmieniać jego przeznaczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając powyższą skargę podzielił ustalenia faktyczne organu odwoławczego, czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Podkreślił, że na etapie skargi złożonej do Sądu skarżąca w istocie zarzucała, że jedynie w przypadku działek nr [...] i [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W przypadku pozostałych działek niespornym było, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd orzekający pogląd ten podzielił, skupiając swoje rozważania jedynie na działkach nr [...] i [...]. W powołanym akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972 r., zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r."), w § 5 umowy zapisano, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości następuje z przeznaczeniem "na budowę osiedla mieszkaniowego, którą realizować będzie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...], co wynika z decyzji wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] .06.1971r." Wbrew stanowisku skarżącej, organ odwoławczy niewadliwie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w powołanej umowie wywłaszczeniowej. Organ ten prawidłowo zebrał materiał dowodowy i należycie na jego podstawie ustalił, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa mieszkaniowego (budowa osiedla mieszkaniowego). Na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz protokołu z oględzin dokonanych w dniu 20 września 2011 r. prawidłowo ustalono, że na działce nr [...] w 1977 r. pobudowano garaże. Potwierdza to m.in. zaświadczenie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (k. 267 akt administracyjnych). Ponieważ na mapach geodezyjnych nie oznacza się obiektów, które jeszcze nie istnieją świadczy to o tym, że wspomniane garaże istniały już w 1977r. Natomiast na działce nr [...] w latach 1977-79 wybudowano 11–piętrowy blok mieszkalny, garaże, posadowiono blaszany pawilon handlowy, ławki, stworzono plac asfaltowy oraz zieleń. Powyższe wynika m.in. z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2008r. (k.317 akt administracyjnych). Potwierdza to również m.in. ww. protokół oględzin. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Odnosząc się do artykułu prasowego w "[...] " z dnia [...] listopada 1980r., który dla organu I instancji miał nader istotne znaczenie, Sąd podkreślił, iż artykuły prasowe mogą mieć jedynie pomocnicze, a nie zasadnicze, znaczenie w ustalaniu stanu faktycznego. Sąd miał na uwadze, że decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1973 r. zatwierdzono zamienny – wobec określonego w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972r. - plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Sąd podzielił pogląd Wojewody, że celu wywłaszczenia nie niweczy późniejszy plan zamienny, na podstawie którego zrealizowana została budowa garaży na omawianym obszarze. Plan zamienny należy bowiem potraktować jako uszczegółowienie i swoistą modyfikację celu wywłaszczenia, a nie jego zmianę jakościową. Plan ten nie zmienił zasadniczego celu wywłaszczenia i nadal jego celem była budowa osiedla mieszkaniowego. Co więcej, to osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane wraz z niezbędną infrastrukturą. Tym samym wybudowane na przedmiotowych działkach na podstawie planu zamiennego garaże i inne elementy infrastruktury osiedlowej należy uznać za element osiedla mieszkaniowego, a w konsekwencji za realizację celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Zarzut skarżącej jakoby cel wywłaszczenia nie mógł zostać zrealizowany na podstawie planu zamiennego, byłby zasadny tylko wówczas, gdyby plan zamienny doprowadził do zasadniczej zmiany celu wywłaszczenia z budowy osiedla mieszkaniowego na np. budowę zakładu przemysłowego. Natomiast już w uchwale 7 Sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. (sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149), Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie zostały spełnione przesłanki faktyczne, ani prawne określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ugn. Cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż wybudowano osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą. Od daty zawarcia umowy sprzedaży w 1972 r. do chwili wybudowania na wspomnianych działkach ww. obiektów (do 1979 r.) nie upłynęły także terminy określone w art. 137 ugn. Z przytoczonych względów Sąd uznał, iż że cel wywłaszczenia został zrealizowany i to w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn, a w razie ewentualnego przyjęcia, że wspomniane terminy przekroczono, bez znaczenia pozostaje ocena, kiedy to nastąpiło, co prawidłowo przyjęły rozpatrujące sprawę organy administracji. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 137 ugn przez jego błędną interpretację; b) art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez dokonanie zmiany (modyfikacji) celu wywłaszczenia, zamiast orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej przez błędną jego interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym pominięciu jego uwzględnienia przy dokonywaniu wykładni art. 137 ugn; c) art. 136 ust. 1 ugn przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na bezzasadnym pominięciu jego uwzględnienia przez Sąd I instancji przy dokonywaniu interpretacji art. 137 ugn; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"), poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na jej wynik. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu art. 137 ugn pomija całkowicie jego kontekst normatywny, który w momencie zawierania umowy eksprioracyjnej w dniu [...] sierpnia 1972 r. stanowił przepis art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zaś w momencie wydania decyzji zwrotowych – przepis art. 136 ust. 1 ugn, co doprowadziło do przyjęcia błędnej interpretacji przepisu art. 137 ugn i w rezultacie uznania decyzji organu odwoławczego za prawidłową. Błąd w wykładni polega na bezzasadnym, nie dającym się pogodzić z treścią art. 136 ust. 1 ugn i art. 34 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przyjęciu założenia, że dla potraktowania żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jako bezzasadnego wystarczy sama okoliczność, że na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie oraz że dla oceny zasadności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia, czy zrealizowany cel publiczny jest tożsamy z celem, dla którego dokonano tego wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, cel ten nie jest tożsamy z celem, o którym mowa w umowie z 1972 r. Gdyby bowiem był on jednakowy, nie doszłoby do wydania, już po wywłaszczeniu, nowej decyzji, zatwierdzającej inny (zamienny) plan realizacyjny. W rezultacie doszło więc do użycia nieruchomości na inny cel. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Wobec tego, że skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 Ppsa w pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem strony skarżącej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Pierwszy z zarzutów dotyczył uchybienia art. 141 § 4 Ppsa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jest on nieusprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji może – zgodnie z powyższym przepisem – stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy treść uzasadnienia nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie tak opisana wadliwość kontrolowanego wyroku nie występuje. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda [...] dokonał szczegółowej oceny materiału dowodowego. Akta sprawy są bardzo obszerne, zawierają liczne dokumenty, a Wojewoda odniósł się do nich bardzo wnikliwie i wyciągnął prawidłowe wnioski co do celu, jaki miał być zrealizowany na przedmiotowych działkach. Bezsporne jest bowiem, że w rzeczonym akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972 r. cel wywłaszczenia określony został jako budowa osiedla mieszkaniowego, która miała zostać zrealizowana przez Spółdzielnię. Sąd pierwszej instancji ustalenia te w pełni podzielił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 Ppsa. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy dla wykładni art. 137 ugn nie ma żadnego znaczenia normatywnego art. 34 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Wyłączna regulacja definiująca przesłanki roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej zawarta jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przedstawiona w skardze kasacyjnej historyczna ewolucja instytucji zwrotu jest całkowicie dla sprawy irrelewantna. W żadnym razie Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, orzekając w niniejszej sprawie nie był uprawniony do uwzględnienia treści art. 34 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 136 i 137 ugn wykluczająca zwrot nieruchomości w przypadku szczegółowej modyfikacji celu wywłaszczenia jest prawidłowa. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Przy ocenie natomiast realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Dlatego też okoliczność, że lokalizacja boksu garażowego odbiega nieco od planowanej nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego. Nabycie spornej działki nastąpiło bowiem, na co wskazuje sama skarżąca kasacyjnie, pod budowę osiedla mieszkaniowego, a nie pod budowę boksu garażowego. Innymi słowy, warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości). Bez znaczenia pozostaje również, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt P 12/11, kwestia terminów zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, wynikających z przepisu art. 137 ugn. Zgodnie z przepisami Działu V Ppsa zwrot kosztów postępowania przysługuje stronie. Skoro, jak wynika z akt sprawy, ani Miasto [...] ani Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w [...] nie są stronami postępowania w sprawie (są uczestnikami postępowania) ich wnioski, o przyznanie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił bez rozpoznania. Mając powyższe na uwadze, wobec nieusprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalono skargę kasacyjną.