II SA/Po 625/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr) Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skarg K. Ś. , H. Ś., B.W., B. Sz., A.Sz. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski Decyzją z dnia [...] r. nr [...] właściwy organ orzekł o zwrocie działki nr [...] i o umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], w związku z wycofaniem przez wnioskodawców: A. Sz., J. Ś., K. Ś., B. Sz., B. W., H.Ś., żądania zwrotu tych działek. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy. Dnia [...] grudnia 2000 r. do Urzędu Wojewódzkiego - Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w P. z wnioskiem o zwrot działki nr [...] nr KW [...] o powierzchni [...] m2 i części działki nr [...] nr KW [...] o powierzchni [...] m2 wystąpili: J. Ś., H. Ś., B.Szk., B. W., K. Ś., A. Sz . Żądanie swe Wnioskodawcy motywowali tym, że działka nr [...] należy do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. (dalej WUSW), w zarządzie Skarbu Państwa - nie jest ona zagospodarowana zgodnie przepisami obowiązującymi podczas wywłaszczenia. Na części działki nr [...] będącej własnością Miasta P., postawiono garaże. Na postawienie tych garaży właściciele nie uzyskali zezwolenia, nie są one ujęte na mapach geodezyjnych. Garaże nie zaliczają się do infrastruktury osiedla, ponieważ z ww obiektów korzysta kilka osób (k. [...] akt administracyjnych). Od 1 stycznia 1999 r., kompetencje w sprawie zwrotu nieruchomości położonych na terenie miasta P., należą do Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej — zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz.U. 106/98/668). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda (dalej Wojewoda) na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta (dalej Prezydent Miasta) jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa (k. [...]- [...] akt administracyjnych). Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda , na podstawie art. 26 § 2 i 3, i art. 123 § 1 kpa wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], część działki nr [...], o powierzchni całkowitej [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność miasta P. (k. [...]-[...] akt administracyjnych [...]). Postępowanie o zwrot nieruchomości - części działki nr [...], nie zakończyło się ostateczną decyzją i nie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie II SA/Po 625/08). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta , na podstawie art. 104 kpa, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2, art. 142 w zw. z art. 4 pkt 9b1, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. 261/04/2603 ze zm.— dalej ugn), odmówił A. Sz., K.Ś., B. Sz., B.W., H.Ś., zwrotu części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, położonej w P. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu Prezydent Miasta przytoczył przebieg zdarzeń w dotychczasowym postępowaniu, wszczętym dnia [...]grudnia 2000 r. W wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1972 r. rep. nr [...] A. Sz. sprzedał Skarbowi Państwa swój udział wynoszący 2/3 części w nieruchomości zapisanej księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej jako ciąg dalszy księgi wieczystej [...] tom [...] wykaz [...], oznaczonej jako parcele nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Pozostały udział 2/3 części w tej nieruchomości, aktem notarialnym z dnia[...] kwietnia 1973 r. nr rep. [...], zbyli Skarbowi Państwa J. i J. Ś . Umowy sprzedaży zawarto w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 18/61/94 - dalej uztwn). Nieruchomość nabyto pod realizację zespołu budownictwa mieszkaniowego w P. przy ul. [...] i [...]. W § 3 umów powołano decyzję z dnia [...] 1971 r. nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. – J. (dalej Prezydium DRN), którą zatwierdzono plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu realizacji pierwszego etapu budownictwa mieszkaniowego w P. przy ul. [...] – [...]. Spadek po A.Sz. nabyła A. Sz. (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 11 kwietnia 1990 r.- III Ns 490/90). Spadek po J. Ś. nabyli: żona J. Ś.w ¼ części i dzieci spadkodawcy – K. Ś., B. Sz., B. W., H.Ś. - każde z nich po 3/16 części (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 29 stycznia 1999 r.- III Ns 7263/98). Po zmarłej w toku postępowania J. Ś. spadek nabyły dzieci – K. Ś., B. Sz., B. W., H.Ś. (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 13 listopada 2002 r.- II Ns 998/02). Na podstawie odpisu księgi wieczystej KW nr [...] ustalono, że w tej księdze zapisana była nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2. Na podstawie wniosku z dnia [...] maja 1967 r. nr [...], do księgi wieczystej KW nr [...] przeniesiono parcelę nr [...] o pow. [...] m2. W księdze wieczystej KW nr [...] pozostała nieruchomość o pow. [...] m2, którą umowami sprzedaży z dnia: [...]listopada 1972 r. i [...]kwietnia 1973 r., nabył Skarb Państwa. Dnia [...] czerwca 1973 r. księgę tę zamknięto. Z umów sprzedaży wynika, że nabytą nieruchomość stanowiły parcele nr: [...], [...] i [...]. Na podstawie ewidencji gruntów ustalono, że te trzy parcele mają łączną powierzchnię [...] m2, a w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodziła również parcela nr [...] o pow. [...] m2. Suma powierzchni tych czterech parcel wynosi [...] m2, zatem Skarb Państwa powołanymi umowami nabył cztery parcele o łącznej pow. [...] m2, które odpowiadają obecnie m. in. działce nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] (poprzednio KW nr [...]) jako własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...]czerwca 1971 r., Prezydium DRN zatwierdziło plan realizacyjny - ogólny plan zagospodarowania terenu realizacji pierwszego etapu zespołu budownictwa mieszkaniowego w P. przy ul. [...] – [...]. W decyzji tej: wskazano, że "należy rozwiązać w planie realizacyjnym problem garażowania - parkowania samochodów. W przyległych terenach brak miejsca"; wyrażono zgodę "na przedstawienie rozwiązań elementów urbanistyczno - architektonicznych obiektów budowlanych (określić nazwę obiektów i teren, na którym mają być realizowane)". Z planu tego wynika, że działka nr [...] znajdowała się na terenie zespołu budownictwa mieszkaniowego i była przeznaczona pod zieleń osiedlową. Decyzją z dnia [...] maja 1973 r. nr [...] Prezydium DRN zatwierdziło zamienny plan realizacyjny inwestycji zespołu budynków mieszkalnych w P. przy ul. [...] i [...]. W części opisowej planu wyjaśniono, że uwzględniono w planie utworzenie dodatkowych parkingów oraz zespołu projektowanych garaży (pkt 2 części opisowej). Z załączonego do tej decyzji planu, na której wrysowano działkę nr [...] wynika, że działka ta przeznaczona była pod drogę dojazdową do garaży. Pierwszych sześć boksów garażowych powstało w okresie od [...] marca 1977 do [...]czerwca 1977r.; następne boksy garażowe (o numerach 7-10) wybudowano od [...] kwietnia 1979 do [...] listopada 1979 r. Wszystkie garaże powstały na części działki nr [...], graniczącej z działką nr [...], która stanowiła i stanowi dojazd do nich. Realizację celu nabycia określonego w umowach z dnia [...] listopada 1972 r. i [...] kwietnia 1973 r. rozpoczęto na terenie obejmującym działkę nr [...] w dniu [...] marca 1977 r.- w terminie 7 lat od dnia zawarcia pierwszej z umów, a zakończono w dniu [...] listopada 1979 r., czyli w terminie 10 lat od dnia pierwszej sprzedaży. Decyzją z dnia [...] 1988 r. nr [...]- po zrealizowaniu celu nabycia, teren położony przy ul. [...] obejmujący m.in. działkę nr [...], przekazano w zarząd na czas nie określony, ówczesnemu WUSW, lecz działka ta nigdy nie była wykorzystywana przez zarządcę i przez cały czas służyła do obsługi komunikacyjnej garaży. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu gruntem Skarbu Państwa, stanowiącym m.in. działkę nr [...], przysługującego Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. jako następcy prawnemu WUSW. Oględziny nieruchomości dnia [...] stycznia 2002r. wykazały, że działka nr [...] nadal stanowi drogę dojazdową do garaży usytuowanych na działce nr [...]. Droga jest utwardzona nawierzchnią betonową. Zgodnie z opinią Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], wydaną na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego dnia [...] grudnia 1994 r. uchwałą nr X/58/II/94, działka nr [...] znajdowała się na terenie zabudowy śródmiejskiej mieszkalno - usługowej i usługowej ogólno miejskiej (centrotwórczej), w rejonie o przewadze funkcji śródmieścia, w I strefie wewnętrznej intensywnego zagospodarowania usługowego (I.SM2.mu). Art. 136 ust. 3 ugn stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeśli - stosownie do art. 137 ugn - stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 uztwn (Dz.U. 10/74/64 ze zm.) - art. 216 ugn. Nieruchomość z księgi wieczystej KW nr [...] nabyta została przez Skarb Państwa w latach 1972-73, pod budowę zespołu budownictwa mieszkaniowego. Działka nr [...] stanowi część tej nieruchomości. W toku postępowania ustalono, że na tej części cel nabycia został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia zawarcia pierwszej umowy sprzedaży. Działka ta została zagospodarowana zgodnie z zamiennym planem realizacyjnym zespołu budynków mieszkalnych w P. przy ul.[...] i [...], zatwierdzonym decyzją z dnia [...]maja 1973 r., w którym przeznaczona była pod drogę dojazdową do garaży przewidzianych na działce nr [...]. Inwestycję tę zrealizowano do dnia [...] listopada 1979 r., pierwsze garaże oddano do użytku w 1977 r., zatem już w tym czasie działka nr [...] stanowiła dojazd do nich. Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, a za takie można uznać zespół budynków mieszkalnych, nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych i urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz i jego infrastrukturę, i urządzenia służące mieszkańcom. Za infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Nadto infrastrukturę stanowią instalacje: linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe (wyrok NSA z 20.1.1999 r.- IV SA 2033/96). W stosunku do działki nr [...] nie została spełniona przesłanka zbędności (art. 137 ust. 2 ugn). Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. wnieśli: A.Sz. K. Ś., B. Sz., B.W i H.Ś. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem (dalej Pełnomocnik; k. [...]-[...] akt [...]). Odwołujący się zarzucili decyzji: naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn przez odmowę zwrotu części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, położonej w P. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w sytuacji, gdy nie został w terminie zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; naruszenie art. 7 kpa przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu społecznego, i słusznego interesu obywatela. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Nadto Wojewoda wskazał, że w toku oględzin dnia [...] stycznia 2002 r. ustalono, że działka nr[...]stanowi teren otwarty, utwardzony betonem, zlokalizowany przed garażami, stanowiący dojazd do nich. Działka nr [...] stanowi część kompleksu garaży murowanych. W dalszej części teren osiedlowy zagospodarowany z częścią bloku mieszkalnego nr [...]. Teren utwardzony częściowo asfaltem. Na terenie piaskownice i zieleń osiedlowa, trawniki, drzewa, lampy i urządzenia podziemne (woda, gaz, energetyka, kanalizacja CO). Działka nr [...] została objęta planem zagospodarowania osiedla w latach siedemdziesiątych i w dalszym ciągu należy do terenu osiedla. Na działce [...] znajduje się infrastruktura osiedla z placem zabaw, zielenią, terenami wypoczynku; nadto znajdują się nań garaże. Działka [...] i część działki [...], stanowią drogę dojazdową do garaży- jest to jedyna droga dojazdowa do garaży. Wykonano ją zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, z pozwoleniem na budowę. Decyzją z [...] marca 1986 r. nr [...] Urzędu Miasta P., przekazano nieodpłatnie w zarząd na czas nieokreślony WUSW w P. grunt Skarbu Państwa, położony w P. przy ul. [...] m. in. działkę nr [...] z przeznaczeniem pod budowę przedszkola zakładowego. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta orzekł o wygaśnięciu przysługującego Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. prawa trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa, położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], m. in. działka nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że na tej nieruchomości nie zrealizowano celu, na jaki została ona oddana w trwały zarząd. Obecnie jest niezabudowana i wykorzystywana jako parking dla pracowników Komendy Wojewódzkiej Policji. W kontekście art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ugn, cel wywłaszczenia należy ustalić na podstawie treści aktu notarialnego. W aktach notarialnych nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, powołano decyzję z dnia [...] czerwca 1971 r. Prezydium DRN, zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu dla realizacji zespołu budownictwa mieszkaniowego w P. przy ul. [...] i [...]. Podano, że nabywana nieruchomość znajduje się na terenie przewidzianym pod tę inwestycję. W dziale I księgi wieczystej KW nr[...] wpisano parcele nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Po uwzględnieniu zmian z wykazu zmian gruntowych nr [...] z 13 stycznia 1967 r. nr [...], zamiast działki nr [...] wpisano działki nr [...], [...], [...]. W wyniku odłączenia i przeniesienia do księgi wieczystej KW nr [...] działki nr [...] o powierzchni [...] m2 pozostałą część wpisano w księdze wieczystej KW nr [...] pod bieżącym nr [...] tj. działki nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Nie wpisano natomiast działki nr [...] - zapewne w wyniku przeoczenia, bowiem z księgi wieczystej KW nr [...] nie odłączono żadnej innej działki niż ww [...]. Prawdopodobnie było to przyczyną niewymienienia działki nr [...] w aktach notarialnych sprzedaży. Podano w nich określone we wpisie [...]księgi wieczystej KW nr [...] znajdujące się tam numery działek ([...], [...], [...]) i powierzchnię [...] m2 (k. [...]-[...] akt [...]). W wyniku przeniesienia do księgi wieczystej KW nr [...] działek nr [...], [...], [...] - o łącznej powierzchni [...] m2, księgę wieczystą KW nr [...] zamknięto – na podstawie wniosku z dnia [...]maja 1973 r. nr [...], wpisy na podstawie wypisu z wykazu zmian gruntowych nr dok. 22 (k. [...], [...]-[...], [...]-[...] akt [...]). W dziale I księgi wieczystej KW nr [... pod poz. 11 w miejsce działki nr [...] wpisano- na podstawie wypisu z wykazu zmian gruntowych nr dok. [...]-[...] - m. in. działkę nr [...]. Na podstawie złożonego dnia [...]września 1979 r. wniosku Zarządu Gospodarki Terenami w P., z księgi wieczystej KW nr [...] odłączono m. in. działkę nr [...] i przeniesiono do księgi wieczystej Skarbu Państwa KW nr [...]. Przy przekazywaniu nieodpłatnie w zarząd Wojewódzkiemu Urzędowi Spraw Wewnętrznych, działka nr [...] uległa podziałowi - w tym na działkę nr [...] o pow. [...] m2. Następnie działka nr [...] została przeniesiona do księgi wieczystej KW nr [...]. Ustalony podczas oględzin obecny stan nieruchomości (stanowi drogę dojazdową do garaży znajdujących się na sąsiedniej działce nr [...]) potwierdza, że na działce [...] zrealizowano cel, na jaki została nabyta. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że został on zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn. Zatem nie przysługuje zwrot działki [...]. Wojewoda zgodził się z poglądem Prezydenta Miasta, że realizacją zespołu budownictwa mieszkaniowego jest infrastruktura osiedla w postaci garaży, miejsc parkingowych i dróg dojazdowych do nich, służy bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Nie niweczy celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych i urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu, polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora- np. korekta wielkości działek bez zmiany ich funkcji, czy tymczasowa zmiana przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości. Dopuszczalne są odstępstwa od planu realizacyjnego inwestycji, o ile nie są to zmiany jakościowe, a odpowiadają celowi wywłaszczenia. Materiał dowodowy dowodzi, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel nabycia. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.Ś., H. Ś., B. W., B.Sz. i A. Sz reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym (dalej Pełnomocnik), wnieśli o: uchylenie w całości "Decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. — znak [...] o odmowie zwrotu skarżącym działki nr [...]sądzenie od przeciwnika skargi kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przepisanej i kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pełnomocnik zaskarżył decyzję Wojewody z dnia [...]r., zarzucając jej: naruszenie prawa materialnego - art. 136 i 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ugn; naruszenie prawa procesowego - art. 107 § 3 kpa przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których nie uwzględniono skutków prawnych przekazania spornego terenu w trwały zarząd Komendzie Wojewódzkiej Policji; art. 7 i 8 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i wydanie decyzji, której skutkiem może być "wywołanie konfliktu społecznego". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się bezzasadne. Roszczenie o zwrot nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym, dotyczy bowiem wykonywania prawa własności. Żądanie Skarżących, wywodzących swe prawa z tytułu następstwa prawnego od byłych współwłaścicieli, wpisanych do ksiąg wieczystych sprzed zbycia udziałów w prawie własności nieruchomości, w skład której wchodziła działka, obecnie oznaczona nr [...], umowami z dnia [...] listopada 1972 r. i z dnia [...] kwietnia 1973 r., w trybie art. 6 uztwn, organy obu instancji trafnie rozpatrzyły w oparciu o art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn. Sprawa o realizację tego roszczenia, jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym, w rozumieniu art. 1 kpc, której rozpoznanie na mocy przepisu szczególnego, przekazano do właściwości innych organów (art. 2 § 3 kpc w zw. z art. 142 ust. 1 i art. 4 pkt 9b1 ugn; odpowiednio - uchwała SN z 19.9.1991 r.- III CZP 82/91- OSNC 4/92/56). Art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. 261/04/2603 ze zm.), przewiduje żądanie zwrotu w y w ł a s z c z o n e j nieruchomości lub jej części, jeśli stosownie do art. 137 ugn, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wbrew stanowisku Skarżących, organy obu instancji niewadliwie ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowach zawartych na podstawie art. 6 uztwn. Ustawodawca w art. 216 ugn wprowadził zasadę, że przepisy rozdziału 6 działu III ugn stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 10/74/64 i 11/82/79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. 31/58/138, 7/61/47 i 32/61/159, 27/72/192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. 27/69/216, 49/72/312, 22/85/99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 22/69/159, 27/72/193, 14/74/84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. 27/72/192, 48/73/282, 22/85/99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Parku Narodowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że art. 216 ugn zawiera wyczerpujący katalog aktów normatywnych, odejmujących w okresie po II wojnie światowej własność nieruchomości (odpowiednio — wyroki NSA z: 3.10.2000 — IV SA 2179/98, 21.11.2000 — IV SA 2172/00; wyrok NSA z 20.6.2001 — II SA/Gd 2869/00 z akceptującą glosą E. Łętowskiej — OSP 4/02/53; krytyczna glosa A. Zielińskiego do wyroku NSA z 29.10.2001 — II SA/Kr 786/01 — OSP 9/02/119; uchwała SN z 24.9.1992 — III AZP 12/92 — niepublikowana; postanowienie SN z 1.5.1993 — I CRN 41/93 — OSNC 10/93/185; T. Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" W-wa 1998 s. 177). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. — SK 22/01 — OTK 7/01/216, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 216 ugn: 1) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. 3/45/13 ze zm.) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 2) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. 35/48/240 ze zm.) jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W motywach swego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawy wymienione w art. 216 ugn były "podobne" w znaczeniu określonym w punkcie 3 uzasadnienia tegoż wyroku; obejmowały jedynie wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesem urbanizacji, a element nacjonalizacji zakładał jedynie ograniczony jej zasięg, realizowany jedynie "przy okazji" zdarzeń, określonych w ustawach. W uchwale 7 Sędziów z dnia 27.1.1988 r.- III AZP 11/87- OSNC 11/88/149, Sąd Najwyższy wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W doktrynie wskazuje się, że wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały, zachowały aktualność pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości" LexisNexis 2007 s. 264-265). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych i urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, np. korekta wielkości działek bez zmiany ich funkcji, czy też tymczasowa zmiana przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości. Za infrastrukturę, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców, związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Nadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne - takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe (wyrok NSA z: 20.12.1993 r.- SA/Kr 455/93; 16.12.1993 r.- SA/Po 423/93; 28.9.1993 r.- SA/Po 1621/93; 24.3.1993 r.- SA/Kr 1603/93; 21.4.1993 r.- SA/Kr 1962/93; 20.1.1999 r.- IV SA 2033/96). Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego ( w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki; przykładowo - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.12.2007 r.- III SA/Po 648/07). W doktrynie wskazuje się, że w przypadku nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 uztwn, konieczne jest sięgnięcie do odmiennych metod ustalenia celu wywłaszczenia, skoro w odniesieniu do tej kategorii nieruchomości nie istnieją decyzje o ich wywłaszczeniu i nie sposób mówić o sprecyzowaniu celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Cel nabycia często nie jest w takiej umowie określony bądź jest w takiej umowie określony ogólnikowo. W takiej sytuacji niezbędne jest jego ustalenie lub dookreślenie na podstawie dokumentacji rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które poprzedziły zawarcie umowy, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, na potrzeby realizacji której nieruchomość zastała nabyta, i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, określającego urbanistyczno- architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji (wyrok WSA w Krakowie z: 19.9.2006 r.- II SA/Kr 803/03; 11.5.2006 r.- II SA/Kr 2037/02; wyrok NSA z 17.2.2000 r.- I SA 4921/99; T. Woś - op. cit. 2007 r. s. 266). Organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i należycie na jego podstawie ustaliły, że nieruchomość nabyto pod realizację budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] i [...] w P., na co wskazuje powołana w § 3 obu umów (z dnia [...] listopada 1972 r. i[...] kwietnia 1973 r.) decyzja z dnia [...]czerwca 1971 r. nr [...] Prezydium DRN, zatwierdzająca plan realizacyjny- ogólny zagospodarowania terenu realizacji pierwszego etapu zespołu budownictwa mieszkaniowego w P. przy ul. [...] – [...]. Na podstawie tego planu i zatwierdzającej go decyzji organy prawidłowo ustaliły, że działka nr [...] znajdowała się na terenie zespołu budownictwa mieszkaniowego- przeznaczona pod zieleń osiedlową, a w decyzji z dnia[...] czerwca 1971 r. nr [...] jednoznacznie wskazano, że należy w planie realizacyjnym rozwiązać problem garażowania - parkowania samochodów, wobec braku miejsca na ten cel w przyległych terenach. Tak też działkę nr [...] wykorzystano - jako drogę dojazdową do garaży, których pierwszy zespół garaży odebrano i przekazano do użytku protokołem z dnia [...] czerwca 1977 r. (zatem po upływie 4 lat i siedmiu miesięcy od zawarcia umowy z dnia [...] listopada 1972 r., i 5 lat i dwu miesięcy od zawarcia umowy z dnia [...] kwietnia 1973 r. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki faktyczne ani prawne z art. 137 ust. 1 pkt 1 ani 2 ugn. Także zamienny plan realizacyjny inwestycji zespołu budynków mieszkalnych w P. przy ul. [...] i [...], zatwierdzony decyzją Prezydium DRN z dnia [...] maja 1973 r. nr [...], wskazujący w części opisowej, że uwzględniono w planie utworzenie dodatkowych parkingu i zespołu projektowanych garaży, wskazuje, że nie spełnione zostały przesłanki zwrotu działki nr [...]. Budowę ostatnich garaży (nr 7-10) zakończono do dnia [...]listopada 1979 r. na części działki nr [...] - sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...], zatem realizację celu wywłaszczenia zakończono po upływie – odpowiednio - 7 lat i 6 dni od zawarcia umowy z dnia [...] listopada 1972 r. i 6 lat i blisko 8 miesięcy od zawarcia umowy z dnia [...] kwietnia 1973 r. Nie minęło zatem 10 lat od dnia wywłaszczenia, o których mowa w punkcie 2 ust. 1 art. 137 ugn. Wbrew ocenie Pełnomocnika, przekazanie działki [...] WUSW w P. w zarząd nie miało żadnego wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia, skoro działka nr [...] była w tym okresie - co najmniej od [...] czerwca 1977 r. - drogą dojazdową do zespołu garaży, rozbudowywanego do dnia [...] listopada 1979 r. Nawet gdyby WUSW wybudował na sąsiedniej działce przedszkole zakładowe, to droga dojazdowa na działce nr [...] istniałaby dalej - co najwyżej będąc drogą dojazdową zarówno do zespołu garaży, jak i do planowanego przedszkola. Wzgląd na bezpieczeństwo dzieci w przedszkolu - w szczególności przeciwpożarowe - decydowały bowiem o zachowaniu koniecznej odległości między planowanym na sąsiedniej działce budynkiem użyteczności publicznej (jakim jest przedszkole), a garażami. W każdej z tych sytuacji droga dojazdowa na działce [...], jako element infrastruktury osiedla, byłaby zachowana. Brak tych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji był naruszeniem art. 107 § 3 kpa, które jednakże nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zakres kognicji organu administracji publicznej wyznacza norma prawa materialnego. Żadna norma prawa materialnego, mająca zastosowanie w sprawie, nie czyni relewantnymi "wszystkich okoliczności stanu faktycznego i wydanie decyzji, której skutkiem może być wywołanie konfliktu społecznego" (k. 4- 6 akt IV SA/Po 625/08). Norma prawna wywiedziona z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn nie uzależnia możliwości zwrotu nieruchomości od niebezpieczeństwa "konfliktu społecznego". Nie jest przejawem konfliktu społecznego spór rozstrzygany w niniejszej sprawie ani ewentualne spory między posiadaczami garaży a Wnioskodawcami (w tym w przypadku ewentualnego "stawiania opłotowania" przez właścicieli działki [...]). Do rozstrzygania ewentualnych sporów w tej sferze powołane są Sądy powszechne. To, czy z garaży od 1977 r. do dziś korzystają wyłącznie (bądź tylko niektórzy) spośród mieszkańców osiedla wybudowanego w rejonie ul. [...] i [...], czy też osoby które już na osiedlu nie mieszkają, bądź nigdy nie mieszkały, nie ma znaczenia dla realizacji roszczenia o zwrot działki nr [...]. Prawo do garażu nie było w okresie budowy garażu związane z prawem do lokalu spółdzielczego - mogło i może być przedmiotem obrotu niezależnie od prawa do lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej. Nawet zatem stopniowa zmiana użytkowników poszczególnych garaży w okresie ostatnich ponad 30 lat (od 1977 r. do [...]maja 2008 r.), choć zgodna z doświadczeniem życiowym (np. śmierć posiadacza garażu czy zbycie prawa do garażu kolejnemu następcy prawnemu), nie wpływa na zasadność wniosku. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 i 8 kpa; nie było też koniecznym prowadzenie dowodu z opinii biegłych z dziedziny architektury i urbanistyki, ani ustalania, kto i na jakiej podstawie korzysta z garaży. Zagadnienie tytułu prawnego do korzystania z garaży może być przedmiotem ustaleń w sprawie o zwrot części działki nr [...], będącej przedmiotem odrębnej sprawy. Także wzgląd na przesłanki intertemporalne nie przemawia za uwzględnieniem skarg. Żadna międzyczasowa norma prawna nie nakazuje innego rozstrzygnięcia sprawy. Przeciwnie — pod rządem art. 69 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz.U. 30/91/127 ze zm.), katalog ustaw umożliwiających stosowanie zwrotu nieruchomości w trybie administracyjnym był znacznie węższy i także postrzegano go jako wyczerpujący (postanowienie SN z 11.5.1993 — OSNC 10/93/185). Wobec powyższego skargę należało oddalić (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi — Dz.U. 153/02/1270 ze zm.). /-/B. Popowska /-/E. Makosz - Frymus /-/ M. Dybowski E.W.