I OSK 2526/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 495/13 w sprawie ze skargi A. K. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę A. i B. K. i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu zażaleń A. i B. K. oraz J. N., utrzymało w mocy, wydane na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 267 k.p.a., postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w łącznej kwocie 3500 zł i zobowiązania A. i B. K. do uiszczenia solidarnie 1/2 kosztów, tj. 1750 zł, oraz J. N. do uiszczenia 1/2 kosztów, tj. 1750 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. wszczął na wniosek A. i B. K. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonych w miejscowości C., oznaczonych jako działka nr [...] (własność małżonków K.) i działka nr [...] ( własność J. N.). Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe. Wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób uiszczenia kosztów zostały ustalone w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. Czynności techniczne wraz z dokumentacją, zgodnie z udzielonym upoważnieniem, wykonał geodeta uprawniony mgr inż. J. K. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie rozgraniczeniowe regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), które nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w związku z tym do ustalenia ich wysokości zastosowanie znajdują przepisy działu IX k.p.a., tj. od art. 262 do 265. Kolegium przytoczyło treść tych przepisów, po czym wskazało, że: "Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M. i T. małż. P. Rozgraniczenia dokonał geodeta uprawniony mgr inż. T. P. Koszty rozgraniczenia ustalono w umowie zgodnie z fakturą, która została opłacona przez Gminę P. Organ I instancji prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe poniósł koszty nie wynikające z jego ustawowego obowiązku, gdyż sprawa została wszczęta na wniosek strony M. i T. małż. P.". Odnosząc się do zawartego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zarzutu niewyłączenia geodety organ stwierdził, że fakt wcześniejszego zawarcia umowy cywilnej z geodetą, uznanej przez Sąd Okręgowy w Kielcach, w wyroku z dnia [...] grudnia 2012 r., [...], za nieważną, nie wpływa na ważność czynności dokonanych przez geodetę w ramach postępowania rozgraniczeniowego. Został on bowiem za zgodą stron wyznaczony przez organ administracji. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli A. i B. K. Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, co uzasadnia ustalenie wysokości tych kosztów na zasadach ogólnych, w trybie przewidzianym w k.p.a. Sąd I instancji dodał także, że rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, wiążące się z prawidłowym zastosowaniem określonych norm prawa materialnego, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny, w myśl reguł przewidzianych w art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zadośćuczynienie owym regułom powinno zmaterializować się w uzasadnieniu decyzji lub postanowienia, sporządzonym zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. (art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a.). W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przywołanych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu treść rozstrzygnięcia jest sprzeczna z ustaleniami organu i nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Jakkolwiek postępowanie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego stanowi odrębne postępowanie administracyjne, to z uwagi na powiązanie ze sprawą główną wymaga uwzględnienia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dotyczy to zwłaszcza postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, a także upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, stanowiących niezbędny element dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości (§ 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministrów Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, Dz.U. Nr 45, poz. 453). Wszczynając postępowanie zarówno na wniosek jak i z urzędu, organ doręcza postanowienie wszystkim osobom będącym stronami w sprawie. Upoważnienie geodety może być wydane przez właściwy organ osobno, bądź zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. W aktach sprawy brak takich dowodów, a ustalenia organu II instancji, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M. i T. małżonków P., rozgraniczenia dokonał geodeta uprawniony mgr inż. T. P., zaś koszty rozgraniczenia ustalono w umowie zgodnie z fakturą, która została opłacona przez Gminę Pińczów, pozostają w sprzeczności z innymi ustaleniami organu, z których wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe było wszczęte na wniosek A. i B. małżonków K., rozgraniczenia dokonał geodeta J. K., a organem, który poniósł koszty, był Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. Taka konstrukcja uzasadnia świadczy o tym, że w niniejszej sprawie organ II instancji dokonał kompilacji różnych stanów faktycznych, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Brak dowodu upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nie pozwala na stwierdzenie, kto był w istocie do tych czynności wyznaczony, na jakiej podstawie i jaki był zakres umocowania. Z kolei brak postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego uniemożliwia ocenę legitymacji osób będących stronami w sprawie. Powyższe wadliwości w wyjaśnieniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w rezultacie nie pozwalają na uznanie, czy organ ustalił właściwie osoby zobowiązane do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczającego oraz określił sposób i wysokość ich uiszczenia. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzyganie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego Sąd uznał za przedwczesne. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 sierpnia 2013 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami), dalej p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie ustalił stron postępowania i omyłkowo wskazał inne strony, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 i 107 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że bezspornie w postanowieniu Kolegium zaszła omyłka. Na drugiej stronie omyłkowo pojawił się akapit: "Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M. i T. małż. P. Rozgraniczenia dokonał geodeta uprawniony mgr. inż. T. P. Koszty rozgraniczenia ustalono w umowie zgodnie z fakturą która została opłacona przez Gminę P." Jednak omyłka ta nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji posiadał wiedzę, że w dniu [...] czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. wszczął na wniosek A. i B. K. postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości stanowiących własność wnioskodawców oraz J. N. Kolegium na stronie pierwszej postanowienia również to stwierdziło, co w efekcie potwierdza fakt omyłkowo wstawionego zdania. Kolegium ustaliło strony postępowania w sposób prawidłowy i wydało rozstrzygnięcie w oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego stanowi odrębne postępowanie administracyjne od postępowania rozgraniczeniowego. Bezspornie geodeta został upoważniony przez organ za zgodą stron, po wcześniejszym stwierdzeniu przez Sąd Okręgowy w Kielcach nieważności umowy zawartej przez stronę z tym samym geodetą. Kolegium na etapie postępowania o ustaleniu kosztów nie ma prawa oceniać prawidłowości powołania geodety, albowiem decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego jest prawomocna. W oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej może w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez ten organ (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, proporcjonalnie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie, aniżeli to, które Kolegium podjęło w postanowieniu dnia [...] kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jednym zarzutem sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej, jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nieprawidłowo uznał, że organ II instancji nie ustalił stron postępowania i omyłkowo wskazał inne strony. Tymczasem z uzasadnienia Sądu I instancji w żaden sposób nie wynika, by taka była przyczyna uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji nie uznał przecież, że organy obciążyły kosztami postępowania rozgraniczeniowego osoby niebędące stronami. Podkreślił jedynie, że brak w aktach sprawy postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego uniemożliwia Sądowi ocenę legitymacji osób będących stronami w sprawie. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oczywiście w aktach administracyjnych znajdują się informacje, że postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego zostało wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. w dniu [...] czerwca 2011 r. Informacja tej treści znajduje się w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W postanowieniu tym organ podnosi również, że tym samym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. upoważnił geodetę J. K. do dokonania czynności technicznych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Tym niemniej postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. w aktach sprawy brak. Nie ma w nich również decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. z dnia [...] listopada 2011 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego oraz o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B.-Z., na ustalenia której powołuje się autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że jest ona prawomocna i Kolegium nie może obecnie oceniać prawidłowości powołania geodety. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że brak w aktach administracyjnych dowodu upoważnienia geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nie pozwala na stwierdzenie, kto był w istocie do tych czynności wyznaczony, na jakiej podstawie i jaki był zakres umocowania oraz czy prawidłowo określono wysokość kosztów postępowania i sposób ich uiszczenia. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniu brak było jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie, co czyniło zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Z akt administracyjnych, a właściwie jedynie z treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] grudnia 2012 r., [...], wynika, że jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego strona tego postępowania zawarła z geodetą umowę na wykonanie czynności geodezyjnych, która została ww. wyrokiem uznana za nieważną. Dopiero po podpisaniu tej umowy organ upoważnił wskazanego w umowie geodetę do dokonania prac w toku postępowania rozgraniczeniowego. Tym niemniej nie sposób na podstawie tak zwięzłej i podanej na potrzeby postępowania przed sądem cywilnym informacji rozstrzygać o tak istotnej dla stron kwestii, jaką są wysokie przecież koszty czynności geodezyjnych, określonych na kwotę 3500 zł. Treść udzielonego przez organ upoważnienia mogłaby również pomóc w ocenie wysokości ustalonych przez geodetę kosztów. Kwota 3500 zł to była kwota ustalona przez strony w uznanej za nieważną umowie. Bez poznania treści upoważnienia nie da się ocenić, czy obciążenie stron postępowania rozgraniczeniowego kwotą dokładnie w tej wysokości było uzasadnione, bo wynikało za zakresu prac, do których organ upoważnił geodetę, czy też organ przyjął tę kwotę za prawidłową, choć wynikała jedynie z nieważnej umowy. Oczywiście zasadnie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że oczywista omyłka zaistniała w jego postanowieniu nie powinna mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Jednakże Sąd I instancji z owej omyłki nie uczynił podstawy uchylenia postanowienia. Wskazał jedynie, że ustalenia organu, w tym wskazana omyłka, nie pozwalają w obecnym kształcie na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.