II OSK 2844/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia WSA del. Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 561/13 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz A. W. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 561/13, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy Szamotuły, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika o powierzchni 1800 m2 i obsadzie 80DJP na terenie działki nr [...] w miejscowości Kępa. A. W. w dniu 2 października 2006 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku skarżącego, decyzję tę utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Na skutek skargi A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 349/07, uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2007 r. wskazując, że została ona wydana przez osoby, które brały udział w wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., co stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. ponownie utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję organu z dnia [...] lutego 2007 r. W wyniku autokontroli przeprowadzonej na skutek skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, decyzją z dnia 6 marca 2008 r. SKO uchyliło obie wcześniejsze decyzje własne z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. Następnie pismem z dnia 2 maja 2009, r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. W wyniku wszczęcia postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, a rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną na skutek wniosku odwołującego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolejna skarga A. W. spowodowała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 89/10 uchylił obie ww. decyzje. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisku organu, iż decyzja o warunkach zabudowy, której stwierdzenia nieważności żądał skarżący, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, jednak orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ponieważ organ prowadząc postępowanie ograniczył się wyłącznie do zbadania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak było analizy pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i to pod tym kątem organ miał przeprowadzić postępowanie po raz kolejny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Na skutek wniesionego od ww. decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium, decyzją z [...] kwietnia 2011 r., utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r. Na powyższe decyzje A. W. wniósł kolejną skargę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 520/11 uchylił obie zaskarżone decyzje. Sąd podzielił stanowisko SKO, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Szamotuły z dnia [...] września 2002 r. nie jest także obarczona wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 lub pkt 3–6 k.p.a. W pozostałym zakresie Sąd stwierdził, że w odniesieniu do przesłanki nieważności opisanej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (wada decyzji powodująca jej nieważność z mocy prawa) uzasadnienie decyzji jest nadmiernie lakoniczne i rodzi istotne wątpliwości co do tego czy organ administracji przeprowadził w zakresie tej przesłanki jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Treść uzasadnienia uniemożliwia też Sądowi kontrolę działania organu administracji w omawianym zakresie. Ponadto daje asumpt do wniosku, iż SKO w swych rozważaniach całkowicie pominęło okoliczność, iż decyzja Burmistrza została wydana pod rządem art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej: p.o.ś.), który stanowił, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Ponieważ celem działania ustawodawcy ustanawiającego przepis art. 11 p.o.ś. było bezspornie zwiększenie ciężaru gatunkowego określonych wad decyzji (wad "środowiskowych") i wzmocnienie ich skutków (nieważność decyzji), to sam fakt przesądzenia, iż dana decyzja (tu: decyzja Burmistrza) nie narusza prawa w sposób "rażący" (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), nie uchyla jeszcze konieczności odrębnego rozważenia przez organ administracji, czy decyzja ta nie jest obciążona naruszeniem prawa w stopniu wprawdzie "nierażącym", ale dostatecznie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 11 p.o.ś. (w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Sąd w wytycznych stwierdził, że obowiązkiem organu jest wnikliwe przeanalizowanie decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2002 r. oraz procedury, która doprowadziła do jej wydania, pod kątem ewentualnego wystąpienia naruszeń, o których mowa w art. 11 p.o.ś., oraz danie wyrazu tej analizie oraz wynikom w uzasadnieniu swojej decyzji. W szczególności zdaniem Sądu organ jest obowiązany ustosunkować się do zarzutów, jakie podniósł skarżący, w tym co do treści raportu oraz niezapewnienia wymaganego udziału społeczeństwa w postępowaniu. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji i po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia 17 grudnia 2012 r. Kolegium, przytaczając przepisy: art. 11, art. 51–53 i art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przez Burmistrza, tj. w dniu [...] września 2002 r.) wskazało, że nie dopatrzyło się naruszeń przepisów dotyczących ochrony środowiska skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności, bądź stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza. Kolegium podkreśliło, że Burmistrz zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu dla projektowanego zadania inwestycyjnego, wskazując, że zakres raportu określono w opinii sanitarnej i postanowieniu Starosty. Inwestorzy przedłożyli organowi pierwszej instancji raport sporządzony przez biegłego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Kolegium zawiera on wszelkie elementy określone w przepisach ustawy – Prawo o ochronie środowiska, a także wyczerpuje zakres regulacji nałożony postanowieniem Burmistrza z dnia 19 sierpnia 2002 r. W raporcie zawarto dane dotyczące zarówno już istniejącego na działce obiektu (kurnika) jak i planowanej inwestycji charakteryzując wpływ obu inwestycji na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił pozytywnie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji oraz raport, z zastrzeżeniem, że na etapie sporządzenia dokumentacji technicznej należy wykonać raport oddziaływanie na środowisko i uzyskać pozytywną opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego. Postanowieniem z dnia 12 września 2002 r. Starosta na podstawie przedłożonego raportu zaopiniował pozytywnie projekt decyzji. W ocenie Kolegium zachowana została zatem określona w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska procedura. Odpowiadając na zarzuty dotyczące udziału społeczeństwa w tzw. postępowaniu środowiskowym Kolegium podniosło, że obwieszczeniem wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 i art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska Burmistrz podał do publicznej wiadomości złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz wskazał, że każdy ma prawo składanie uwag i wniosków w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, informując o terminie i miejscu składania wniosków. Obwieszczenie zostało wywieszone dnia 15 lipca 2002 r. zaś zdjęte dnia 16 sierpnia 2002 r. Tymczasem z akt sprawy organu pierwszej instancji wynika, że w toku postępowania nie zostały wniesione jakiekolwiek uwagi ani wnioski. W ocenie Kolegium zatem nie doszło do naruszenia przepisów związanych z ochroną środowiska, które to naruszenia obliguje organ administracji publicznej, na podstawie art. 11 ustawy – Prawo o ochronie środowiska w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji, do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. A. W. w skardze na powyższą decyzję podniósł, że decyzja Burmistrza jest dotknięta wadami, które powodują jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że po wyroku WSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 520/11, Kolegium ostatecznie miało do naprawienia kwestie proceduralne poprzez ustalenie następców prawnych zmarłego uczestnika i rozważenie czy przy wydaniu decyzji przez Burmistrza nie wystąpiła wada, która powodowała nieważność decyzji z mocy prawa. Sąd Wojewódzki zauważył również, że z uwagi na upływ 10-letniego okresu przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a., organ – w razie stwierdzenia wady powodującej nieważność decyzji z mocy prawa – musiałby ograniczyć się do stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd podniósł, że naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska o którym mowa w art. 11 p.o.ś. nie może być utożsamiane z jakimkolwiek naruszeniem przepisów, bez względu na wagę czy też wpływ na wynik. Sąd podzielił wywód SKO, że opracowany przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie naruszał przepisów dotyczących ochrony środowiska. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego braku udziału społeczeństwa w postępowaniu. SKO w Poznaniu w decyzji z [...] lutego 2013 r. wskazało, że obwieszczeniem wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 i art. 45 ust. 4 pkt 1 ustawy p.o.ś. Burmistrz Miasta i Gminy Szamotuły podał do publicznej wiadomości, że w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach dotyczących środowiska i jego ochrony, w Wydziale Urbanistyki i Architektury zamieszczono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kurnika o pow. 1800 m2 i obsadzie 80 DJP na działce nr [...] w Kępie. W obwieszczeniu wskazano, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu a obwieszczenie było wywieszane od 15 lipca 2002 r. do 16 sierpnia 2002 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym art. 3 pkt 19 Prawa ochrony środowiska wskazywał trzy odrębne sposoby ogłaszania informacji, tj. ogłoszone w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, ogłoszenie w siedzibie organu właściwego w sprawie, ogłoszenie przez obwieszczenie w pobliżu planowanego przedsięwzięcia. Rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. W takiej sytuacji organ wypełnił obowiązek informacyjny zapewniający udział społeczeństwa w postępowaniu, a zarzut skarżącego, że informacji nie umieszczono na stronie internetowej Urzędu nie może być potraktowany jako naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na stan środowiska. Zdaniem Sądu prawidłowo SKO w Poznaniu uznało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Szamotuły z dnia [...] września 2002 r. brak było podstaw do zastosowania art. 11 p.o.ś. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. A. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie; – art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na poinformowaniu społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 15 dni, podczas gdy przepis wymaga aby termin wynosił 21 dni, przez wprowadzono społeczeństwo w błąd i uniemożliwiono jemu realizację swoich praw, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; – art. 3 pkt 19 ustawy p.o.ś. przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia i poprzestanie wyłącznie na podaniu informacji w siedzibie organu właściwego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; – art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy p.o.ś. w zw. z art. 11 ustawy p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu w raporcie przedstawienia wariantów przedsięwzięcia; błędnie Sąd przyjął, iż nie każde naruszenie przepisów może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności, w sytuacji przepis nie wymaga, aby naruszenie było istotne; – art. 53 ustawy p.o.ś. przez jego niezastosowanie polegające na niezapewnieniu społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kurnika pow. 1.800 m2, albowiem obwieszczenie o możliwości składania uwag i skarg zostało wywieszone w dniu 15 lipca 2002 r., podczas gdy obowiązek opracowania raportu został nałożony na inwestora dopiero postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2002 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m.in. jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (pkt 5). Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie zachodzi wówczas gdy wskutek wadliwości procesowych sądu strona nie brała udziału w postępowaniu sądowym. Zastrzec przy tym należy, że regulacja art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale też do podmiotów, którzy uzyskują status uczestnika na podstawie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z art. 12 p.p.s.a., ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Oznacza to, że jeżeli uczestnik postępowania sądowego został wskutek uchybień proceduralnych wyłączony od udziału w sprawie, to zachodzi podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja wystąpiła. Mianowicie postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowanie skargą A. W. toczyło się tylko z udziałem skarżącego oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Tymczasem w sprawie tej uczestnikami z mocy prawa stały się również osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Przede wszystkim status strony w postępowaniu administracyjnym mieli inwestorzy, na rzecz których wydana była decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy kurnika o powierzchni 1.800 m2 i oznaczonej obsadzie. Ponadto stronami postępowania stali się właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Z akt administracyjnych wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu pismem z dnia 12 maja 2009 r. powiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zawiadomienie skierowane zostało do: 1) Zygmunta W., 2) M. K.-J. (inwestora), 3) W. J., 4) R. K., 5) H. W., 6) R. N., 7) B. C., 8) Z. K., 9) Urzędu Miasta i Gminy w Szamotułach. W toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienionym osobom doręczało wydawane decyzje. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 520/11) decyzje SKO z dnia 13 stycznia 2011 r. i 13 kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – wskazało w pierwszej kolejności na występujące w sprawie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd Wojewódzki stwierdził, że za stronę postępowania administracyjnego uznany był m.in. Z. K., którego zgon nastąpił przed wszczęciem postępowania, a Kolegium nie zawiadomiło następców prawnych zmarłego. W konsekwencji – w ocenie WSA – zachodziła podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Kolegium prowadziło postępowanie dodatkowo z udziałem J. K., R. K. i B. K.. Wszystkim stronom (11 osób) doręczone zostały decyzje SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. i [...] lutego 2013 r. Po złożeniu skargi przez A. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Sądowi akta sprawy oraz odpowiedź na skargę, w treści której zaznaczono, że jako załącznik dołączono 11 odpisów odpowiedzi na skargę. Z akt sądowych zarejestrowanych pod sygn. IV SA/Po 561/13 wynika, że w zarządzeniu wstępnym jako strony wpisano tylko skarżącego i organ, natomiast osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, w tym właściciele przedmiotowej inwestycji, nie zostali zaliczeni w krąg uczestników postępowania sądowego. W rezultacie nie doręczono im odpisów skargi, odpisów odpowiedzi na skargę oraz nie zawiadomiono ich o rozprawie. W takim stanie sprawy niewątpliwie doszło do wyłączenia uczestników od udziału w postępowaniu sądowym, co stanowi podstawę nieważności określoną w art. 183 § 2 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że w toczących się w tej samej sprawie wcześniejszych postępowaniach sądowych, zakończonych wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 89/10) i wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 520/11) – brały udział osoby mające status uczestników, zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. Brak było jakichkolwiek podstaw do ich pominięcia przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak zostało wskazane na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od zarzutów kasacyjnych obowiązany jest wziąć z urzędu pod uwagę przesłanki nieważności postępowania. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, przewidzianego m.in. w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej oceny podstaw skargi kasacyjnej (por. System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, tom 10, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 459). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.