II SA/Łd 401/13

Dnia 14 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 29 listopada 2012 r. nr XXXI/258/12 w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa, obszaru ograniczonego ulicami: Staszica, 1 Maja, Kwiatową, pasem zabudowy po południowej stronie Placu Wolności, ulicą Czyżewskiego i Wiosenną oraz rzeką Rakówką 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o symbolach C21MN(u)/r/ oraz C22MN(u)/r/ ; 2. oddala skargę w pozostałej części. Rada Miejska w Bełchatowie w dniu 29 listopada 2012 r. podjęła uchwałę nr XXXI/258/12 w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa, obszaru ograniczonego ulicami Staszica, 1 Maja, Kwiatową, pasem zabudowy po południowej stronie Placu Wolności, ulicą Czyżewskiego i Wiosenną oraz rzeką Rakówką. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę na powyższą uchwalę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej tereny o symbolach: C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ i D3MN(u). Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała w dniu 6 grudnia 2012 roku została przedłożona do oceny zgodności z prawem, a w zawiadomieniu z dnia 31 grudnia 2012 r. o wszczęciu postępowania sformułował zarzuty w stosunku do uchwały informując o nich Radę Miasta w Bełchatowie. W odpowiedzi na to zawiadomienie Przewodniczący Rady Miejskiej w Bełchatowie złożył wyjaśnienia pismem z dnia 3 stycznia 2013 roku. Wyjaśnienia Przewodniczącego częściowo zostały uwzględnione, natomiast w części dotyczącej naruszenia zasad sporządzenia przedmiotowego planu, Wojewoda uznał je za niewystarczające. W opinii Wojewody [...] przedmiotowy plan narusza zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 15 ust. 2, pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 4 pkt 1 i 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Dla terenów o symbolach: C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ oraz D3MN(u) w Planie ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi, a także zabudowę zagrodową. Dla wyżej wymienionych terenów miejskich, wszystkie trzy funkcje przewidziane są łącznie, co zdaniem strony skarżącej, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego. Zasady kształtowania zabudowy dla terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną różnią się w zasadniczy sposób od zasad kształtowania zabudowy zagrodowej. Przy czym, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, w planie miejscowym obowiązkowo określa się liniami rozgraniczającymi, tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wojewoda wskazał też, że w uchwalonym planie miejscowym dla terenów o symbolu: C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/, dla zabudowy zagrodowej, nie określono parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Jeżeli w planie miejscowym dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy zagrodowej, to winny zostać ustalone dla tych terenów niezbędne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Obowiązek określenia wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, dla każdego typu zabudowy, wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a ich brak jest naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w Bełchatowie wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak, to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów, względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż jest to kompetencja organu stanowiącego. Zdaniem organu tym bardziej takich ograniczeń nie zawiera Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów, ale nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa jest również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczeniu terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę jednorodzinną i zabudowę zagrodową z jednoczesną możliwością adaptacji nieograniczonej istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej powstał jedynie dla terenów oznaczonych symbolami C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ i D3MN(u). Na tych terenach, przy wykonywaniu inwentaryzacji urbanistycznej istniejącego zagospodarowania, stwierdzono istnienie funkcjonujących gospodarstw rolnych. Na terenie miasta Bełchatowa obserwowana jest tendencja do przekształcania terenów gospodarstw rolnych w tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Taki kierunek zmian w zagospodarowaniu przestrzeni miejskiej jest odpowiedzią na występujące zapotrzebowanie. Bełchatów jest miastem ludzi młodych, szukających miejsca do zamieszkania, co powoduje "rozrastanie się" miasta, powiększanie terenów przeznaczonych pod zabudowę kosztem terenów upraw polowych. Proces ten odbywa się sukcesywnie, stopniowo - stąd istniejąca zabudowa zagrodowa przemieszana jest z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Organ podniósł, że często na terenie istniejących nieruchomości prowadzona jest działalność związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, ogrodniczego będąca jedynym źródłem utrzymania i jednocześnie część terenów przeznaczonych dotychczas pod uprawy polowe dzielona jest na działki budowlane, zgodnie z zapotrzebowaniem. Wyjaśnił, że to specyfika istniejącego zagospodarowania terenów zdeterminowała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, celem sporządzenia miejscowego planu było stworzenie aktu prawa miejscowego odpowiadającego potrzebom właścicieli nieruchomości oraz pozostałych mieszkańców miasta. Dokonywanie ciągłych zmian miejscowego planu byłoby ekonomicznie nieuzasadnione. Z wyników przeprowadzonej, przed sporządzeniem projektu zmiany planu, inwentaryzacji urbanistycznej wynika, że na terenach oznaczonych symbolami C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ zabudowa zagrodowa występuje w formie budynków mieszkalnych oraz gospodarczych - i dla takiego typu zabudowy w zapisach planu zostały ustalone niezbędne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy: dla terenu oznaczonego symbolem C21MN(u)/r/ - w § 31 ust. 21 pkt 2 lit. h, a dla terenu oznaczonego symbolem C22MN(u)/r/ - w § 31 ust. 22 pkt 2 lit. g - zgodnie z wymogami art.15 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 14 pkt 6 przedmiotowego planu na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakazuje się hodowli zwierząt gospodarskich - i faktycznie na przedmiotowym terenie takiej hodowli nie ma, a nowa nie może powstać, zatem nie było potrzeby ustalania parametrów dla budynków inwentarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna w części. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.). Stosownie do treści przepisu art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). W realiach niniejszej sprawy po pierwsze wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie, jak wskazano w skardze stanowił przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powołanego przepisu nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi, dlatego też skargę uznać należy za dopuszczaną (por.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005r., w sprawie o sygn. akt II OSK 320/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005r., w sprawie o sygn. akt I OSK 572/05, Lex Nr 196722). Ponadto, mając na względzie treść art. 94 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, wskazać trzeba, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały brak jest też ustawowych ograniczeń w zakresie możliwości stwierdzenia jej nieważności. Przechodząc zatem do merytorycznego badania zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że procedura planistyczna wymagana przy jej podjęciu została przeprowadzona prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej jako u.p.z.p., (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoływanego jako rozporządzenie, (Dz. U. nr 164, poz. 1587)., co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach akt sprawy. W związku z powyższym, Sąd przeszedł do kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów ujętych w przedmiotowej skardze. Przedmiotem skargi jest żądanie stwierdzenia nieważności zmiany planu w części dotyczącej terenów o symbolach C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ i D3MN(u), ze względu na naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego określonych w art. 15 ust. 2, pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. (ust. 2): przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1) oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6). Zgodnie z kolei z § 4 pkt 1 rozporządzenia, stanowiącego uszczegółowienie art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (pkt 6). Szczegółowe ustalenia dla wskazanych przez Wojewodę terenów zostały ujęte w zaskarżonej uchwale w § 31 ust. 21 (teren oznaczony symbolem C21MN(u)/r/), w § 31 ust. 22 (teren oznaczony symbolem C22MN(u)/r/) oraz § 32 ust. 3 (teren oznaczony symbolem D3MN(u)). Strona skarżąca wyjaśniła, że dla terenów tych przewidziane zostały trzy funkcje zabudowy: mieszkaniowa jednorodzinna, usługi oraz zabudowa zagrodowa. Zdaniem Wojewody zasady kształtowania zabudowy dla terenów pod zabudowę mieszkaniową różnią się od zasad kształtowania zabudowy zagrodowej i w tym upatruje istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie podzielił tego stanowiska. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu. O ile zasady kształtowania zabudowy na terenach o różnym przeznaczeniu mogą się od siebie różnić, to nie znaczy, że ten sam teren nie może mieć w planie zagospodarowania różnego przeznaczenia. Jedna strefa może być bowiem przeznaczona w planie dla realizowania więcej niż jednej funkcji (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2235/10 nr Lex 953038; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 517/10 nr Lex 755638; wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08 nr Lex 511478). Oznacza to, że w miejscowym planie możliwe jest ustanowienie mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zaskarżona uchwała na wymienionych przez stronę skarżącą terenach przewiduje różne przeznaczenie, jednakże obszary te zostały wyraźnie oddzielone liniami rozgraniczającymi. Na obszarze objętym jednym symbolem możliwe jest realizowanie alternatywnie określonych dwu lub wielorodzajowych funkcji, co uznać należy za dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego gminy, a co za tym idzie za nienaruszające prawa, w szczególności w zakresie zasad określonych przepisami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Co czyni niezasadnym zarzut skargi w tym zakresie. Za trafny uznać natomiast należało drugi zarzut strony skarżącej, wedle którego zaskarżona uchwała nie określa wszystkich parametrów kształtowania zabudowy dla zabudowy zagrodowej na terenach C21MN(u)/r/) i C22MN(u)/r/). Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała w zapisach dotyczących wskazanych terenów narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Istotą planowania przestrzennego w gminie jest wprowadzanie norm precyzujących m.in. parametry określonego rodzaju zabudowy na konkretnie wskazanych obszarach objętych planem miejscowym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu należy określić obowiązkowo (por. wyrok NSA 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1343/12 nr Lex 1251795). Dla terenu C21MN(u)/r/ zaskarżona uchwała przewiduje jako podstawowe przeznaczenie terenu – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako dopuszczalne – usługi, a tymczasowe – użytkowanie rolnicze. W zagospodarowaniu terenu dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usług komercyjnych nieuciążliwych, towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej zabudowy gospodarczej i garażowej oraz zabudowy zagrodowej. Dla terenu C22MN(u)/r/ zaskarżona uchwała przewiduje z kolei jako podstawowe przeznaczenie terenu – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową, jako dopuszczalne – usługi, a tymczasowe – użytkowanie rolnicze. W zagospodarowaniu terenu dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usług komercyjnych nieuciążliwych, towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej zabudowy gospodarczej i garażowej oraz zabudowy zagrodowej. Wskazać przy tym należy, że zaskarżona uchwała nie zawiera definicji zabudowy zagrodowej. Takiej definicji nie sposób odnaleźć również w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy zagrodowej wyjaśnia w § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zaskarżona uchwała określając dla terenów C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/ parametry dotyczące wysokości zabudowy i kształtu dachu odnosi się jedynie do zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, gospodarczej, garażowej i usługowej. Brak jest zatem parametrów dla budynków inwentarskich. Zaskarżona uchwała przewiduje istnienie zabudowy zagrodowej na wskazanych terenach, jednak nie określa parametrów dla mogących powstać tam budynków inwentarskich. Powyższe wyklucza zatem konkluzję organu stanowiącego o kompletności, zupełności i samodzielności wspomnianej regulacji w zakresie dotyczącym terenów C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/. Dla terenu C21MN(u)/r/ plan przewiduje zabudowę zagrodową jako przeznaczenie podstawowe, zaś dla obszaru oznaczonego C22MN(u)/r/ dopuszcza zabudowę zagrodową. Nie ma przy tym zasadniczego znaczenia obecny stan zagospodarowania tych terenów, jeżeli na przyszłość przewiduje się taki sposób ich zagospodarowania, który nie wyklucza zabudowy inwentarskiej. Bowiem mimo, że § 14 uchwały w pkt 6 zawiera zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach o przeznaczeniu podstawowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, to pkt 7 tego samego paragrafu dopuszcza hodowlę zwierząt gospodarskich na terenach zabudowy zagrodowej, a takie są przewidziane w jednostkach C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/. Należy więc podzielić stanowisko organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do tych terenów narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Naruszenie zaś zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w tej części, na co wskazuje regulacja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do terenów oznaczonych symbolami C21MN(u)/r/ oraz C22MN(u)/r/ (pkt 1 sentencji), a w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji). LP