IV SAB/Wr 72/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w D. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2012 r. – złożonym w formie elektronicznej - adresowanym do Burmistrza Miasta D. , Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w D. zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii wszystkich potwierdzeń przelewów wykonanych w 2009, 2010, 2011 i 2012 r. w związku z bezpośrednim jak i pośrednim finansowaniem udziału w programie/projekcie [...] . Jako formę udzielenia informacji wskazano we wniosku postać skanów nagranych na płytę CD. Pismem z dnia 26 lipca 2012 r. Urząd Miasta D. zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku w terminie 7 dni poprzez określenie co oznaczają w jego rozumieniu koszty "pośrednie i bezpośrednie", których wykazania wnioskujący żąda W odpowiedzi na powyższe pismo, wnioskodawca drogą elektroniczną w dniu 27 lipca 2012 r., wskazał na przyjęcie słownikowej definicji kosztów pośrednich i bezpośrednich. Pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. zastępca Sekretarza Miasta D. poinformował wnioskodawcę , że Urząd Miasta w D. nie ewidencjonuje wydatków na podstawie definicji wskazanej przez niego we wniosku, wobec czego , aby realizacja wniosku mogła nastąpić w sposób właściwy, ponawił prośbę o szczegółowe sprecyzowanie wniosku, poprzez określenie jakich kosztów dotyczy żądanie w terminie 7 dni. Kolejnym pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. organ powołując się na tryb art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) wezwał wnioskodawcę do złożenia w terminie 14 dni prawidłowo sporządzonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej , a w tym zakresie do sprecyzowania danych, których udostępnienia się domaga. W związku z brakiem odpowiedzi na pismo organu z dnia 30 sierpnia 2012 r. Urząd Miasta w D. pismem z dnia 16 października 2012 r. poinformował wnioskodawcę , że jego wniosek z dnia 12 lipca 2012 r. nie może być zrealizowany , zaś jego realizacja będzie możliwa dopiero wówczas , gdy wnioskujący dokładnie sprecyzuje żądanie poprzez wykazanie o jakie informacje chodzi lub kopii jakich dokumentów oczekuje. Dodatkowo organ wskazał ,że wniosek dotyczy lat 2009 – 2012, dlatego też wyszukanie i przygotowanie informacji publicznej bez konkretnego wskazania kryterium przez wnioskującego może skutkować tym, że nie będzie to informacja, o którą podmiot wnioskuje. Natomiast sugestia wnioskodawcy "że przy realizacji wniosku należy przyjąć definicję słownikową kosztów pośrednich i bezpośrednich" jest zbyt lakoniczna oraz nie jest wystarczająca do prawidłowej realizacji wniosku i udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie w jakim oczekuje wnioskodawca. W dniu 19 listopada 2012 r. Stowarzyszenie "[...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza D. . Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 122/12 odrzucił skargę z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego przez skarżącego . W dniu 2 kwietnia 2013 r. skarżący ponownie wniósł skargę na bezczynność organu, podnosząc zarzut nieudostępnienia informacji na wniosek z dnia 12 lipca 2012r. pomimo upływu ustawowego do jej udzielenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zarzucając ,że nie można przypisywać mu bezczynności, gdyż podjął próby ustalenia zakresu żądanej informacji, a konkretyzacji treści wniosku ze strony skarżącego nie uzyskał. W szczególności organ wywodził , że skarżący we wniosku wskazuje na lata 2009 - 2012 , wobec tego wyszukanie i przygotowanie informacji publicznej bez konkretnego wskazania kryterium przez niego może skutkować tym, że nie będzie to informacja, o którą wnioskuje. Zdaniem organu, określenie żądania zawartego we wniosku z dnia 12.07.2012r. jest nieprecyzyjne oraz nie jest wystarczające do prawidłowej realizacji wniosku i udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie , w jakim oczekuje wnioskodawca. Organ powołał się przeprowadzoną analizę słownikową definicji kosztów pośrednich i bezpośrednich, lecz słownik języka polskiego PWN Warszawa nie zawiera tych pojęć. Natomiast definicja kosztów pośrednich i kosztów bezpośrednich zawarta w Nowej Encyklopedii Powszechnej PWN Warszawa 2004 związana jest z pojęciem kosztów przedsiębiorstw, czyli odnosi się do działalności gospodarczej w zakresie produkcji i usług, nie ma zaś związku z wydatkowaniem środków publicznych. Dlatego też organ wskazywał na potrzebę dokładniejszego sprecyzowania wniosku mającego na celu umożliwienie udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie sprecyzował żądania wniosku i według organu to raczej skarżącemu można przypisać bezczynność w postaci braku zwykłego współdziałania niezbędnego do uzyskania danej informacji. Pismem procesowym z dnia 12 sierpnia 2013r. strona przeciwna poinformowała o wydaniu w dniu 6 sierpnia 2013r. decyzji o umorzeniu postepowania o udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2012r., na poparcie czego dołączyła stosowną decyzję Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – (zwanej dalej p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)(zwana dalej ustawą o dostępie do informacji). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie powołana ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawą o dostępie do informacji różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej . Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi . Za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie wniosku drogą elektroniczną , i to nawet wówczas , gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny . Nie jest przy tym wymagana specjalna jego treść, wniosek ten nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia( odbioru) tych informacji . Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać pewne minimalne wymagania formalne, które umożliwiają podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej jego rozpoznanie. A mianowicie każdy taki wniosek musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny , aby możliwe było jego załatwienie. Elementami formalnymi , które powinien zawierać taki wniosek są : wskazanie zakresu żądanej informacji oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy . We wniosku o udostępnienie informacji nie wystarczy określenie bliżej niesprecyzowanego obszaru , którego dotyczyć mają informacje przez wnoszącego wniosek . Wówczas bowiem istnieją znaczące trudności w spełnieniu ogólnie określonych żądań . W praktyce ogólnikowa treść wniosku może powodować wiele problemów , a w konsekwencji może uniemożliwiać ustalenie , o co zainteresowanemu chodzi. Jednakże na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma przepisów dotyczących zasad stwierdzania braków formalnych wniosku o udzielenie takiej informacji , procedury jego uzupełniania , doręczania pism , przeprowadzenia czynności np. wyjaśniających (podobnie M. Jabłoński , Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym , Wrocław 2009 , str. 167). W związku z tym takie wnioski powinny być formułowane z maksymalną precyzją , w przeciwnym razie konieczne się staje przeprowadzenie z wnioskodawcą bilateralnej korespondencji, mającej na celu uściślenie zakresu żądania. W sytuacji , kiedy z treści wniosku nie wynika jednoznacznie , czego on dotyczy , podmiot zobowiązany , a w szczególności , gdy jest nim organ administracji musi przeprowadzić postepowanie wyjaśniające. Konieczne staje się podjęcie w tym zakresie "dialogu" z wnioskodawcą . Ma to miejsce między innymi w przypadku określonym w art.14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej . Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Pozostaje poza sporem ,że stosowny wniosek strona skarżąca złożyła . Przedmiotem wniosku z dnia 12 lipca 2012 r. jest udostępnienie " kopii wszystkich potwierdzeń przelewów wykonanych w 2009, 2010, 2011, i 2012 r. związanych z bezpośrednim i pośrednim finansowaniem udziału w programie/projekcie [...] . Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że informacje , których on dotyczy mają niewątpliwie walor informacji publicznej i są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Z kolei oceniając pod względem podmiotowym wzmiankowany wniosek wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości ,że organami władzy publicznej w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji są organy samorządu terytorialnego , a więc organy gminy . W związku z tym burmistrza gminy należy zaliczyć do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej , co oznacza ,że adresat przedmiotowego wniosku Burmistrz Miasta D. jest podmiotem zobligowanym do jego załatwienia . Natomiast ocena treści przedmiotowego wniosku wskazuje na to ,że jest on obarczony istotnym brakiem dotyczącym jednego z wymienionych wyżej elementów ,a mianowicie precyzyjnym wskazaniem zakresu żądanej informacji . Domaganie się sporządzenia kopii wszystkich potwierdzeń przelewów wykonanych w latach 2009 - 2012 r. związanych z bezpośrednim i pośrednim finansowaniem udziału w programie/projekcie [...] wskazuje na to ,że wniosek zawiera niedookreślone pojęcia " bezpośredniego i pośredniego finansowanie udziału" w określonym przedsięwzięciu . Podmiot zobowiązany podjął czynności zmierzające do uzupełnienia wniosku i ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy. Na przedmiotowy wniosek organ zareagował i wystosował do skarżącego kolejno cztery pisma z dnia 26 lipca 2012r., 3 sierpnia 2012r. , 30 sierpnia 2012r. , 16 października 2012r. Dookreślenie przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 27 lipca 2012r. użytych przez niego we wniosku pojęć "bezpośredniego i pośredniego finansowania udziału" poprzez odwołanie się do słownikowej definicji kosztów pośrednich i bezpośrednich w żadnym stopniu nie doprecyzowało tych pojęć . Ma bowiem rację organ , kiedy wywodzi ,że nie ma słownikowej definicji kosztów pośrednich i bezpośrednich. Istotnie wydawnictwo "Nowy słownik języka polskiego" PWN Warszawa 2002 nie zawiera tych pojęć. Natomiast trafnie również zauważa organ ,że nie ma uzasadnienia powoływanie się na definicje kosztów pośrednich i bezpośrednich , zawarte w " Nowej Encyklopedii Powszechnej " ( PWN Warszawa 2004, str. 602) , gdyż ewidentnie - jak z niej wynika - są one kosztami przedsiębiorstwa (zwanymi także kosztami własnymi ) , których wielkość odzwierciedla gospodarność przedsiębiorstwa. A zatem odnoszą się one wyłącznie do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i usług, a ze względu na charakter związku między zużyciem czynników produkcyjnych , a rezultatami procesów wytwórczych, koszty własne dzieli się na koszty bezpośrednie i pośrednie. Wobec tego tak określone pojęcia w istocie nie mają związku z wydatkowaniem środków publicznych. Zasadnie zatem organ w pismach do wnioskodawcy , wskazał na potrzebę dokładniejszego sprecyzowania żądania , mającego na celu umożliwienie udzielenia informacji publicznej . Wyraźnie w nich wskazał na zbyt ogólnie ujęty we wniosku zakres żądania i wyjaśnił , dlaczego nie może zadość uczynić żądaniu. Omawiane powiadomienia należy kwalifikować jako czynności materialno-techniczne , zmierzające bezpośrednio do udzielania informacji bądź umorzenia postepowania, w zależności od stanowisko wnioskodawcy , a podjęcie takich zachowań świadczy o braku bezczynności podmiotu zobowiązanego. Procedowanie organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe . Natomiast jeśli podmiot wnioskujący o informację publiczną odmawia dokładnego jej sprecyzowania lub nadal posługuje się pojęciami nieostrymi, uniemożliwiającymi udzielenie takiej informacji , to wówczas nie może być skutecznie wyartykułowany pod adresem organu zarzut bezczynności . Trafnie w odpowiedzi na skargę organ podnosi ,że w takim przypadku to domagającemu się informacji publicznej należy przypisać bezczynność polegającą braku zwykłego współdziałania, niezbędnego do uzyskania danej informacji ( podobnie wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2007r. sygn. akt II SAB/Wa 170/06 ) . Jakkolwiek zauważyć w tym miejscu należy , że w każdym przypadku zastosowania przez dysponenta informacji publicznej procedury , o której mowa w art.14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej , w powiadomieniu powinien być wskazany nie tylko termin na udzielenie odpowiedzi przez wnioskodawcę, ale również rygor , wynikający z tego przepisu. Z analizy materiału aktowego wynika ,że organ zakończył postępowanie zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej , a ostatnią jego czynnością było wydanie w dniu [...] sierpnia 2013r. decyzji umorzeniowej Nr [...]. , a tym samym również z tego powodu nieskutecznym jest zarzut bezczynności pod adresem organu . Mając powyższe na względzie, skoro Burmistrz Miasta D. nie dopuścił się bezczynności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.