I OSK 2614/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. i S. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 216/13 w sprawie ze skargi H. W. i S. W. na bezczynność Wójta Gminy Rogowo w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia i opiekuna do placówek oświatowych postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. odstąpić od zasądzenia na rzecz Wójta Gminy Rogowo od H. W. i S. W. kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 6 września 2012 r. H. i S. W. złożyli do Wójta Gminy Rogowo wniosek w sprawie zwrotu kosztów transportu ucznia niepełnosprawnego do placówki oświatowej w roku szkolnym 2011/2012 oraz w roku szkolnym 2012/2013. Z uwagi na to, że ich wniosek nie został rozpoznany, tj. nie została zawarta umowa w przedmiocie zwrotu kosztów ani też nie odmówiono przyznania zwrotu kosztów transportu, skarżący wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z zażaleniem na niezałatwienie ww. sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy Rogowo polegającą na nierozpoznaniu ich wniosku z dnia 6 września 2012 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia K. S. do placówek oświatowych. W skardze zarzucili naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i niepodjęcie żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rogowo wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że zawarcie umowy nie ma charakteru czynności administracyjnej, nie może zatem być zaskarżone w drodze skargi do sądu administracyjnego, a tym samym nie przysługuje w tym zakresie skarga na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 20 sierpnia 2013 r., II SAB/Bd 216/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. i S. W. na bezczynność Wójta Gminy Rogowo w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia i opiekuna do placówek oświatowych, odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tej ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Oznacza to, iż bezczynność ta może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis ten wymienia akty związane z bezczynnością w sposób wyczerpujący, tym samym skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczająca poza ten zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustaw – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako taka musi podlegać odrzuceniu. Z treści pism skarżących, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych wynika, że skarżący zarzucają Wójtowi Gminy Rogowo bezczynność w sprawie dotyczącej zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia K. S. do placówek oświatowych, a zatem mając na względzie wyżej wskazane przepisy skarga w tym przedmiocie jest niedopuszczalna. Przepis art. 104 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, mógłby sugerować istnienie domniemania decyzyjnego załatwienia sprawy. Rozumowanie takie byłoby jednak błędne. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się bowiem, że w demokratycznym państwie prawa taka zasada nie może funkcjonować wobec konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski). Oznacza to, że stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie. Tymczasem przepis art. 17 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje dla czynności, o której mowa w ust. 3 tego przepisu, konieczności wydania decyzji. Wniosek skarżących winien być załatwiony poprzez zawarcie umowy między Wójtem Gminy Rogowo oraz opiekunami dziecka. Umowa ta winna regulować wzajemne prawa i obowiązki obu stron, a szczególności kwestię zwrotu kosztów za dowóz dziecka niepełnosprawnego do placówki oświatowej. Kwestia zaś warunków umowy, negocjowania jej treści pozostaje w gestii stron umowy, a wynikłe na tym tle spory podlegają kompetencji sądów cywilnych. Sprawa taka niewątpliwie zatem należy do kategorii spraw cywilnych, których rozpatrywaniem zajmują się sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. W tym stanie rzeczy uznać należało, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H. i S. W. wnieśli od postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej skarga wykracza poza zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sśdami administracyjnymi, a co za tym idzie nie należy do właściwości sądów administracyjnych i musi podlegać odrzuceniu podczas gdy żądanie zwrotu kosztów przejazdu dziecka do właściwej szkoły, przedszkola lub ośrodka jest żądaniem dokonania przez organ czynności w zakresie przysługującego żądającemu uprawnienia wynikającego wprost z konkretnego przepisu ustawy o systemie oświaty – tym samym skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Na tych podstawach wnosili o: – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wójt Gminy Rogowo w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według zestawienia, a w razie nieprzedstawienia według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Zakres skargi na bezczynność, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został wyznaczony rzez formę działania administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a". Formę działania administracji publicznej regulują przepisy prawa materialnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi do sądu administracyjnego przedmiotowa regulacja została zawarta w art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Według obowiązującego brzmienia art. 17 ust. 3a pkt 3: "Obowiązkiem gminy jest: zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice". Zmiana regulacji, przez wprowadzenie formy umowy została dokonana ustawą z 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 115, poz. 791). Według wprowadzonego nowego rozwiązania, art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy o systemie oświaty stanowił: "Obowiązkiem gminy jest: zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni". Ta zmiana regulacji prawnej przez wprowadzenie formy umowy powoduje, że nie można przyjąć w obowiązującym stanie prawnym stanowiska ukształtowanego na podstawie regulacji prawnej obowiązującej przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 15 czerwca 2007 r. Stanowisko w wyroku z 14 kwietnia 2005 r., OSK 1909/14 zostało przyjęte na podstawie rozwiązania przed zmianą. Według art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu przed zmianą "Obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, gimnazjum lub ośrodka umożliwiającego realizację o obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 15 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym ze sprzężonymi niepełnosprawnościami albo zwrotu kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice". Przed zmianą przyjętego rozwiązania prawnego art. 17 ust. 3a nie określał formy prawnej działania organu administracji publicznej, regulując jedynie prawo do zwrotu kosztów przejazdu. Dawało to podstawę do wykładni, że jest to uprawnienie, które przysługuje z mocy prawa, a zatem jest podstawą do zakwalifikowania do czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obowiązującym stanie prawnym przyjęcie formy umowy wyłącza wyprowadzenie formy decyzji administracyjnej. Nie ma również podstaw do kwalifikacji do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Według art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zwrot kosztów przejazdu odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Przyjęcie, że zasady określone są w umowie wyłącza kwalifikację, że to uprawnienie wynikające z mocy prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.