II SA/Ol 1002/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dodatku z tytułu sprawowania opieki nad psami służbowymi oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 29 czerwca 2011 roku S. Z. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 Kpa decyzji - rozkazu personalnego nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania z dniem 18 marca 2005 roku wypłaty dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dwoma psami służbowymi. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że w dniu 14 marca 2005r. złożył raport z prośbą o zwolnienie ze służby. Rozkazem personalnym nr "[...]" Komendanta Miejskiego Policji z dnia "[...]" został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 marca 2005 roku. Natomiast rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]" Komendanta Miejskiego Policji z dniem "[...]" roku wstrzymano mu wypłatę dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dwoma psami służbowymi. Powyższe spowodowało, że organ emerytalny określił podstawę wymiaru emerytury w wysokości niższej, niż w sytuacji, w której wstrzymanie dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dwoma służbowymi psami nastąpiłoby z dniem 31 marca 2005 r. Strona podkreśliła, iż zmiana przedmiotowego rozkazu personalnego skutkować będzie wyższym o 20% świadczeniem emerytalnym, tym samym spełnione są przesłanki z art. 155 Kpa. Ponadto zdaniem strony przy prawidłowym zastosowaniu art. 106 tej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w przedmiotowej sprawie, wstrzymanie dodatku z tytułu opieki nad dwoma psami służbowymi powinno nastąpić z dniem 31 marca 2005 r. Komendant Miejski Policji decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" odmówił stronie uchylenia bądź zmiany rozkazu personalnego nr "[...]" z dnia "[...]". Według organu wskazana przez stronę możliwość podwyższenia emerytury została uznana za przesłankę niewystarczającą, a żądanie wnioskodawcy za niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Komendant Miejski Policji w zaskarżonej decyzji podkreślił, iż strona od chwili wydania kwestionowanego rozkazu personalnego podejmowała szereg prób jego wzruszenia, zarówno w toku odwoławczym, jak też w toku postępowania o wzruszenie decyzji ostatecznej i wszystkie rozstrzygnięcia w tym zakresie są już obecnie prawomocne. Na przeszkodzie wnioskowanym zmianom stoją również przepisy prawa dotyczące uprawnień policjanta do otrzymywania dodatku z tytułu sprawowania opieki nad psami służbowymi określonymi w § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 - ze zm.). Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniósł S. Z.. Odwołujący przytoczył argumenty tożsame z podnoszonymi we wniosku z dnia 29 czerwca 2011r., tj. możliwość podwyższenia mu podstawy wymiaru emerytury. Zdaniem strony przytoczona przesłanka jest wystarczająca, aby organ zmienił decyzję w trybie ww. przepisu. S. Z. wskazał również na naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Ponadto stwierdził, iż wcześniejsze próby wzruszenia decyzji - rozkazu personalnego nr "[...]" wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji i ich rezultat nie może wpłynąć na decyzję wydaną w wyniku wniosku złożonego w trybie art. 155 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji nie wprowadza żadnych wyjątków od wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. W myśl tej zasady ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach określonych wprost w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których on odsyła. Podniesiono przy tym, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 Kpa mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji. Z materiałów zaś postępowania w rozpatrywanej sprawie wynika, że rozkazem personalnym Nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Miejski Policji wstrzymał S. Z. dodatek z tytułu sprawowania opieki nad dwoma służbowymi psami. Decyzję uzasadniono tym, że protokołami z dnia 15 marca 2005 roku dwa służbowe psy zostały wybrakowane i przekazane nieodpłatnie wymienionemu policjantowi jako dotychczasowemu opiekunowi. Stwierdzono, iż w związku z tym policjant utracił prawo do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad tymi służbowymi psami i jest to ostateczne rozstrzygnięcie. Podniesiono również, iż zgodnie z orzecznictwem postępowanie administracyjne w trybie art. 155 Kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji. Komendant Miejski Policji w zaskarżonej decyzji wskazał, iż na przeszkodzie wnioskowanym zmianom stoją przepisy prawa dotyczące uprawnień policjanta do otrzymywania dodatku z tytułu sprawowania opieki nad psami służbowymi, podając uregulowanie § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi, któremu powierzono sprawowanie opieki nad służbowym koniem lub psem, przysługuje z tego tytułu dodatek w wysokości 10 % kwoty bazowej. Przepis ten zaś wyraźnie wskazuje, iż dodatek przysługuje w przypadku, gdy policjantowi powierzono faktyczne sprawowanie opieki nad służbowym koniem lub psem. Wskazano przy tym, iż z dniem 18 marca 2005 roku psy przestały być wykorzystywane do celów służbowych, tym samym straciły status psa służbowego. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii naruszenia przepisów art. 106 ust. 3 ustawy o Policji w wydanym przez Komendanta Miejskiego Policji rozkazie personalnym Nr "[...]" z dnia "[...]" stwierdzono, iż rzeczony przepis w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Natomiast należy wskazać na ust. 1 tego artykułu, który mówi, iż zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Z materiałów niniejszej sprawy wynika zaś, iż rozkazem wstrzymano stronie dodatek za opiekę na dwoma psami służbowymi z dniem 18 marca 2005 roku, a zatem zgodnie z przytoczonym przepisem zmiana uposażenia (wstrzymanie dodatku) nastąpiła również z tym dniem. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przekroczył w niniejszej sprawie granic uznania, oceniając, iż za uchyleniem bądź zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny, ani słuszny interes strony. Skarżący nie wykazał w toku postępowania jakichkolwiek dowodów pozwalających na odmienną ocenę tego stanu rzeczy. Skargę na ww. decyzję wywiódł S. Z. wnosząc o jej uchylenie oraz zmianę bądź uchylenie rozkazu personalnego nr "[...]" Komendanta Miejskiego Policji z dnia "[...]" w sprawie wstrzymania z dniem 18 marca 2005r. dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dwoma służbowymi psami. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 155 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, nie uwzględniając słusznego interesu strony. Podniesiono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 poprzez niewłaściwą interpretację terminu uznania administracyjnego oraz nie wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Wskazano również na niezastosowanie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Skarżący podkreślił, że w związku z rozkazem personalnym nr "[...]" z "[...]" wydanym przez Komendanta Miejskiego Policji, ustalono wobec niego niższą podstawę wymiaru emerytury, niż w przypadku gdyby prawo do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dwoma służbowymi psami wygasałoby z dniem 31 marca 2005r. W związku z tym w ocenie strony skarżącej jej emerytura jest zaniżona. S. Z. wskazał również na naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, który stanowi, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Ponadto stwierdził, iż wcześniejsze próby wzruszenia decyzji - rozkazu personalnego nr "[...]" wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji i ich rezultat nie może wpłynąć na decyzję wydaną w wyniku wniosku złożonego w trybie art. 155 Kpa. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że żądanie jego nie może być ocenione jako zgodne z interesem społecznym, a także obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie głównie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy wnioskiem z dnia 29 czerwca 2011 roku S. Z. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 Kpa decyzji - rozkazu personalnego nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania z dniem 18 marca 2005 roku wypłaty dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dwoma psami służbowymi. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że w dniu 14 marca 2005 roku złożył raport z prośbą o zwolnienie ze służby. Rozkazem personalnym nr "[...]" Komendanta Miejskiego Policji z dnia "[...]" został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 marca 2005 roku. Natomiast rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]" Komendanta Miejskiego Policji z dniem 18 marca 2005 roku wstrzymano stronie wypłatę dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dwoma psami służbowymi. Powyższe spowodowało, że organ emerytalny określił podstawę wymiaru emerytury w wysokości niższej, niż w sytuacji, w której wstrzymanie dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dwoma służbowymi psami nastąpiłoby z dniem 31 marca 2005 r. Strona podkreśliła, iż zmiana przedmiotowego rozkazu personalnego skutkować będzie wyższym o 20% świadczeniem emerytalnym, co przemawia za spełnieniem przesłanek art. 155 Kpa. Ponadto zdaniem strony przy prawidłowym zastosowaniu art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w przedmiotowej sprawie, wstrzymanie dodatku z tytułu opieki nad dwoma psami służbowymi powinno nastąpić z dniem 31 marca 2005 r. Organ I instancji odmówił uchylenia bądź zmiany wskazywanego przez stronę rzeczonego rozkazu personalnego w trybie art. 155 kpa, a organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 kpa zdanie drugie, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Powstaje jednak zagadnienie, czy stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, czy też stwierdzenie to "kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie. Za stanowiskiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie przesłanek do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej przemawia treść przepisu art. 154 § 2, który zgodnie z art. 155 stosuje się odpowiednio (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, LEX nr 27431, że: "Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą więc postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810). Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Tak więc przy ocenie żądania strony co do uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 kpa nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej, nie można zatem traktować trybu z art. 155 kpa jako kolejnej instancji wymiarowej. W trybie art. 155 kpa mogą być bowiem zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako w kolejnej instancji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95, LEX nr 28966; wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996 r., III SA 1110/95, LEX nr 27376). Reasumując, organ administracji orzekający w trybie art. 155 kpa przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997r. , II SA 854/96 – LexPolonica nr 340085). Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy skonkludować należy, że organy nie były uprawnione do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie rozważenia czy za zmianą bądź uchyleniem wnioskowanej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Za takim stanowiskiem dodatkowo przemawia fakt, że wskazany przez stronę we wniosku rozkaz personalny nr "[...]" z dnia "[...]" Komendanta Miejskiego Policji był już przedmiotem kontroli administracyjnej, a także sądowoadministracyjnej zakończonej wyrokiem tut. Sądu z dnia 25 października 2005r., II SA/Ol 505/05 oddalającym skargę S. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" Nr "[...]" utrzymującej w mocy rzeczony rozkaz personalny nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie dodatku z tytułu sprawowania opieki nad psami służbowymi. Na gruncie tamtych postępowań ustalono jednoznacznie, że w dniu 18 marca 2005r. wstrzymano S. Z. dodatek z tytułu sprawowania opieki nad dwoma służbowymi psami w wysokości 20% kwoty bazowej, z uwagi na to, że protokołami z dnia 15 marca 2005r. oba psy zostały wybrakowane i przekazane nieodpłatnie dotychczasowemu opiekunowi, w związku z czym na podstawie obowiązujących przepisów S. Z. utracił prawo do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad nimi. W ocenie Sądu wskazywana przez skarżącego okoliczność, iż zmiana kwestionowanego rozstrzygnięcia wpłynęłaby na zwiększenie wysokości podstawy jej emerytury nie może być uznana za słuszny interes strony. Oczywiście każde zwiększenie uposażenia emerytalnego leży w interesie danej osoby. Bez trudu można też przyjąć racjonalne założenie, że wszystkie bez wyjątku osoby chciałaby aby wymiar ich świadczenia emerytalnego był jak najwyższy. Jednakże to, że coś leży w interesie danego podmiotu (osoby) nie świadczy o tym, że jest to interes słuszny. Na podstawę wymiaru emerytury składają się przecież różne składowe, tzn. różne składniki uposażenia: zarówno uposażenie zasadnicze jak i inne elementy, na przykład dodatki. Idąc tokiem rozumowania strony skarżącej, każda osoba, która w ostatnim okresie pracy przed przejściem na emeryturę otrzymała niższy dodatek od tego, który pobierała wcześniej, mogłaby dochodzić zmiany takich ewentualnych decyzji wymiarowych określających takie cząstkowe elementy wynagrodzenia. Zaprezentowana interpretacja absolutnie nie byłaby zasadna i z pewnością nie dotyczy słusznego interesu strony. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.