VI SAB/Wa 17/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. H. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. zobowiązuje Radę Izby Notarialnej w W. do rozpoznania wniosku skarżącej D. H. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej - w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rady Izby Notarialnej w W. na rzecz skarżącej D. H. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lipca 2012 r. D. H. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. (dalej: RIN) o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Rada Izby Notarialnej w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmówiła wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jako podstawę prawną postanowienia powołano art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z póżn. zm., dalej: "P.n."). Uchwałę tę wnioskodawczyni w dniu [...] lipca 2012 r. odebrała osobiście w siedzibie RIN. W dniu [...] lipca 2012 r. D. H. wniosła zażalenie do Krajowej Rady Notarialnej (w skrócie: KRN) na cytowaną uchwałę RIN. Krajowa Rada Notarialna uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę RIN. Jako podstawę wydania zaskarżonej uchwały powołano art. 72 § 2 P.n. oraz art. 219, art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. D. H. nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnioskodawczyni w dniu [...] października 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wystąpiła ponownie do RIN z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. W dniu [...] listopada 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wnioskodawczyni złożyła zażalenie do KRN (za pośrednictwem RIN) na niezałatwienie przez RIN jej wniosku o wydanie zaświadczenia. Zarzuciła naruszenie art. 217 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni od dnia wpłynięcia wniosku oraz zupełną bezczynność RIN w jego rozpoznaniu. Skarżąca wniosła na mocy art. 37 § 2 k.p.a. o wyznaczenie dodatkowego 7 – dniowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządzenie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rada Izby Notarialnej w W. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. poinformowała pełnomocnika wnioskodawczyni, że nie jest w stanie wydać pisma o żądanej treści z uwagi na to, że akta znajdują się w KRN wraz z zażaleniem skarżącej na uchwałę RIN z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w W. w dniu [...] listopada 2012 r. przekazała do KRN zażalenie wnioskodawczyni na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. KRN wyjaśniła, że rozpoznanie zażalenia, którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. następuje w formie czynności nadzorczej, na którą nie przysługuje środek odwoławczy. Zdaniem KRN wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia jest ponownym wnioskiem w sprawie, w której zostało wydane rozstrzygnięcie przez RIN. Z uwagi na zakaz dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie, ponowne wszczęcie postępowania i na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczne z powyższą zasadą. Zatem postępowanie zapoczątkowane ponownym wnioskiem D. H. od samego początku jest bezprzedmiotowe. W tej sytuacji, w ocenie KRN, organ I instancji nie tylko, że nie uchybił terminowi do załatwienia sprawy, ale wręcz uczynił prawidłowo, że nie podjął żadnych czynności w sprawie kolejnego wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Pełnomocnik skarżącej odebrał powyższe pismo w dniu [...] grudnia 2012 r. Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w dniu [...] stycznia 2013 r. złożyła za pośrednictwem RIN, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność RIN w W. w rozpatrzeniu żądania wnioskodawczyni z dnia [...] października 2012 r. o wydanie zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej. Zarzuciła naruszenie art. 217 § 3 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia wpłynięcia żądania oraz zupełną bezczynność organu w jego rozpoznaniu, w sytuacji gdy wniosek został wysłany do RIN w dniu [...] października 2012 r., od tego czasu organ nie załatwił sprawy ani nie podjął żadnych czynności celem przedłużenia terminu, a pismem z dnia [...] listopada 2012 r. zwrócił faktycznie wniosek wraz z załączonym pełnomocnictwem. Skarżąca wniosła o nakazanie RIN wydania zaświadczenia lub podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu przez nią aplikacji – w terminie 7 dni, nakazanie RIN wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy i podjęcia w tym zakresie uchwały, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 217 k.p.a., zasady zaufania do organów wyrażonej w art. 8 k.p.a. i zasady szybkości postępowania, zawartej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., stosowanych także w postępowaniu o wydanie zaświadczenia) oraz o zasądzenie kosztów postępowania od RIN, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rada Izby Notarialnej w W. w odpowiedzi na skargę nie podzieliła stanowiska skarżącej, by na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. wnosić o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w zakresie skarg na bezczynność organów administracji, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Warunkiem skutecznego złożenia skargi na bezczynność jest wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania. Przepis art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zależności od rodzaju aktu wydawanego przez organ administracji, którego bezczynność miałaby dotyczyć następuje zróżnicowanie takich czynności, których dopełnienie otwiera drogę do rozpoznania skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wniesienie skargi na bezczynność nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, skarga dotyczyła bezczynności Rady Izby Notarialnej w W. w sprawie wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W myśl art. 17 pkt 4 k.p.a. organami wyższego stopnia nad organami organizacji społecznych są odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji. Z przepisów art. 38 – 40 P.n. wynika, że organem wyższego stopnia nad RIN jest KRN. Zauważyć należy, że skarżąca ponownie wystąpiła w dniu [...] października 2012 r. do RIN o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, skarżąca wystąpiła w dniu [...] listopada 2012 r. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. W ocenie Sądu również w tym terminie organ powinien wydać postanowienie przewidziane przez art. 219 k.p.a. Zatem zażalenie KRN na niezałatwienie sprawy w terminie nie zostało złożone przedwcześnie w rozumieniu art. 37 k.p.a. Należy zauważyć, że same organy zauważały, że chodziło o załatwienie wniosku skarżącej, która już wcześniej wystąpiła z identycznym żądaniem, a które zostało załatwione ostatecznymi uchwałami: RIN z dnia [...] lipca 2012 r. i KRN z dnia [...] sierpnia 2012 r. Podstawą materialną żądania skarżącej był art. 72 § 2 P.n. stanowiący, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Ani RIN, ani KRN nie znalazły podstaw do załatwienia kolejnego wniosku skarżącej w sposób przewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania zaświadczeń. Uznały ten wniosek za bezprzedmiotowy. Jednakże pism tych nie można uznać za załatwiające żądanie, gdyż nie są zaświadczeniami ani uchwałami (postanowieniami) o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Stanowisko organów należało uznać za pozbawione podstaw prawnych. W doktrynie podnosi się, że w każdym czasie osoba uprawniona może wystąpić o wydanie nowego zaświadczenia – "jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej (tak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wyd. C.H. Beck 2013, s. 1048, t. 5) Podobnie do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści nie ma zastosowania res iudicata (tak: M Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el.). Również w powołanym przez RIN w odpowiedzi na skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10, LEX nr 745045) wskazano, że "Postępowanie w sprawie zaświadczeń uregulowane jest w dziale VII, czyli art.217 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacje te znajdują również zastosowanie w sprawach dotyczących poświadczania równoważności zagranicznych dyplomów, stopni naukowych i tytułów naukowych z odpowiednimi dyplomami, stopniami naukowymi i tytułami uzyskiwanymi w Polsce. Zaświadczenia są poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Jest ono bowiem rodzajem czynności faktycznych, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Konsekwentnie zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści.". Zatem, jeżeli skarżąca wystąpiła z nowym żądaniem wydania zaświadczenia, to RIN powinna była rozpatrzyć je w sposób przewidziany przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 217 - 220 k.p.a.). Rada Izby Notarialnej w W., za aprobatą KRN zaś uchyliła się od rozpatrzenia kolejnego wniosku o wydanie zaświadczenia. Nie rozpatrzyła go do chwili wyrokowania. Na marginesie należy zauważyć, że RIN pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nie zwróciła skarżącej wniosku z dnia [...] października 2012 r. jak było podnoszone w skardze, skoro znajduje się on w aktach sprawy. Jednocześnie NSA w powołanym wyroku orzekła także, że "Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie (postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści) staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom.". Jednakże w tej sprawie nie wystąpiła taka sytuacja. Faktami powszechnie znanymi są, że do chwili wyrokowania część aplikantów notarialnych nie posiadających zaświadczenia o odbyciu aplikacji (organy samorządu wydały w tej kwestii postanowienia odmowne) w 2012 r. została dopuszczona do egzaminu zawodowego przez komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, w szeregu skarg na postanowienia organów samorządu notarialnego o odmowie wydania zaświadczeń WSA w Warszawie wydał korzystne wyroki dla skarżących (uchylające zaskarżone postanowienia), Trybunał Konstytucyjny wydał w dniu 17 czerwca 2013 r. wyrok w sprawie K 12/10, opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 826, , w którym stwierdził, że z porównania art. 75 i 73 P.n. wynika, że kompetencje do określenia zasad organizacji aplikacji notarialnej, w drodze aktu wykonawczego, ustawodawca powierzył Ministrowi Sprawiedliwości, a rola samorządu notarialnego sprowadza się do udziału KRN jako "partnera upoważnionego do współudziału w wydaniu rozporządzenia", albowiem Minister Sprawiedliwości obowiązany jest do uzgodnienia z tym organem treści rozporządzenia. Natomiast art. 73 P.n. nakłada na rady izb notarialnych obowiązek zakładania i urządzania aplikacji oraz planowania i koordynowania poszczególnych działań niezbędnych w toku szkolenia aplikantów, według reguł określonych w rozporządzeniu i ustawie - Prawo o notariacie. Zatem, kompetencja Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 P.n.) i obowiązek rady izby notarialnej organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej (art. 73 P.n.) nie konkurują ze sobą, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie. Zatem wystąpiły nowe okoliczności, które należało uwzględnić przy rozstrzyganiu wniosku o wydanie zaświadczenia. Z powyższych względów, skoro chodzi o wniosek o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. organ został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 7 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Co bo rozstrzygnięcia w przedmiocie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. ostatnie p.p.s.a.), Sąd uznał, że w stwierdzonych okolicznościach faktycznych Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnieść przy tym należy, że organy uzasadniały swoje stanowisko choć nieprawidłowo i w konsekwencji uniemożliwiając skarżącej poddanie ich stanowisk ocenie sądu w trybie skargi na dany akt, a nie – dopiero skargi na bezczynność. Jednocześnie należy wskazać, że wprawdzie wskazany zwrot nie został przez ustawodawcę zdefiniowany to jednak, idąc za utrwalonymi w judykaturze i piśmiennictwie poglądami należy pojmować go jako oczywiste, jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Ponadto zdanie ostatnie zostało dodane do art. 149 § 1 p.p.s.a. na mocy art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) z dniem 17 maja 2011 r. Przepisy art. 2 ust. 2 i art. 6 tej ustawy określają, co należy rozumieć przez rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu nie wystąpiła żadna z okoliczności w tych przepisach określona. Organy podejmowały jednak czynności. Nadto był to kolejny wniosek skarżącej, która nie wyczerpała całego trybu odwoławczego (nie złożyła skargi do sadu administracyjnego na uchwałę KRN z dnia [...] sierpnia 2012 r.), złożony w krótkim czasie od pierwszego wniosku, gdy skarżąca już ukończyła aplikację i nie były podejmowane żadne czynności, które mieściły się w zakresie aplikacji. Różnica co zmian stanu faktycznego dotyczyła skutków, które wywołały działania innych aplikantów, będących w podobnej sytuacji jak skarżąca (w innych radach notarialnych aplikanci uzyskiwali zaświadczenia o odbyciu aplikacji, wystąpili do komisji egzaminacyjnych i zostali dopuszczeni do egzaminów, inni aplikanci składali skargo do sądu administracyjnego na postanowienia odmowne i zostały wydane korzystne wyroki dla aplikantów, uległy zmianie przepisy ustawy – Prawo o notariacie, a przede wszystkim rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej – Dz. U. Nr 258, poz. 2169 z późn. zm., były podejmowane uchwały przez KRN w sprawie aplikacji notarialnej, zaskarżane z różnym skutkiem przez Ministra Sprawiedliwości oraz został wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok w sprawie K 12/100). Zatem nie można przyjąć, że działania lub zaniechania RIN w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostawały w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Należy zauważyć, że elementy, które powinien zawierać wyrok stwierdzający bezczynność organu zawiera art. 149 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.