II GSK 2298/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 114/13 w sprawie ze skargi J. Z. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zapłaty odsetek od kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. zasądzić od J. Z. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; 4. zwrócić J. Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 114/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi J. Z. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku o zapłatę odsetek od kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego prawem w sprawie wniosku skarżącego o zapłatę odsetek - w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na J. Z. karę pieniężną w kwocie 78539,04 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w W. wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 986/11 uchylił obydwie decyzje, stwierdzając, że nie podlegają one wykonaniu. Z uwagi na powyższe organ zwrócił skarżącemu w trzech ratach całą uiszczoną karę pieniężną. Następnie J. Z. w dniu 10 kwietnia 2012 r. wystąpił z pozwem do Sądu Rejonowego dla [...] w W. przeciwko Skarbowi Państwa - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o zasądzenie od pozwanego kwoty 7949,40 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty. W uzasadnieniu podniósł, że wobec uchylenia przez WSA decyzji nakładającej karę i wyłączenia jej z obrotu prawnego, zapłata tej kary wobec powoda była świadczeniem nienależnym, a zatem pozwany bezpodstawnie wzbogacił się kosztem powoda. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w W., I Wydział Cywilny, na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.c.), odrzucił pozew J. Z. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Sąd stwierdził, że wprawdzie roszczenie dochodzone pozwem należy do spraw cywilnych, jednak nie podlega właściwości sądów powszechnych, bowiem na mocy przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (powoływanej dalej jako O.p.) zostało przekazane do właściwości organów administracyjnych. Zdaniem Sądu Rejonowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był obowiązany do wydania decyzji administracyjnej zarówno o zwrocie kary pieniężnej, jak i jej oprocentowania. J. Z. w piśmie z dnia 11 stycznia 2013 r. wezwał organ do zapłaty odsetek od uiszczonej kary pieniężnej, powołując się na przepisy art. 72 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 3 oraz art. 78 § 1 i § 3 O.p. W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził, że kara pieniężna za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego nie stanowi dochodu budżetu państwa i nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 2 § 2 O.p. Zatem do kary tej nie mają zastosowania przepisy działu III tej ustawy, co uzasadnia brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zapłaty żądanych odsetek. Następnie skarżący pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., uznał zażalenie J. Z. za bezprzedmiotowe. Organ administracji stwierdził, że wniosek o zapłatę odsetek nie był rozpatrywany, gdyż nie była to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. Było to roszczenie cywilne, którego strona mogła dochodzić w postępowaniu cywilnym. J. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie rozpoznania jego wniosku o zapłatę odsetek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że skarga nie została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że w sytuacji, gdy organ odmawia zapłaty odsetek, powinien wydać decyzję administracyjną ze wszystkimi tego konsekwencjami, m.in. związanymi z możliwością jej zaskarżenia. Dlatego należało stwierdzić, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostawał w rozpoznawanej sprawie w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Natomiast kwestia zasadności żądania skarżącego powinna być, zdaniem Sądu I instancji, przedmiotem rozważań organu zawartych w decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 21 sierpnia 2013 r. w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi dotyczącej czynności nieobjętej zakresem właściwości sądu administracyjnego W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w niniejszej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna, albowiem sprawa dotycząca zapłaty odsetek od zwróconej kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a tym samym sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Skarga wniesiona w takiej sprawie podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Organ podniósł, że pobór opłat i kar za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej dokonywany jest na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej w oparciu o normę kompetencyjną zawartą w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Sprawa taka ma zatem charakter sprawy administracyjnej. Jednak za mającą taki sam charakter nie może być uznana sprawa dotycząca zwrotu tej opłaty jak również odsetek od tej kwoty. Środki pochodzące z tych opłat i kar, stosownie do treści art. 40a ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, gromadzone są na wyodrębnionym rachunku bankowym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a następnie przekazywane są na rachunek Funduszu utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowego a nazwanego Krajowym Funduszem Drogowym. Zatem środki z tytułu kar pobieranych na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie stanowią dochodu budżetu państwa a dochód tego funduszu. Organ zauważył, że brak jest w przepisach prawa administracyjnego normy kompetencyjnej dla zwrotu pobranej kwoty. Jej zwrot dokonywany jest zatem w trybie przepisów prawa cywilnego. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął bowiem sprawę, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego i dlatego skarga w tej sprawie powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Co prawda sąd powszechny - Sąd Rejonowy dla [...] w W., I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], podjętym na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) odrzucił pozew J. Z. o zapłatę odsetek od zwróconej przez organ bezpodstawnie nałożonej kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego, z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Niemniej jednak w tej sprawie nie może mieć zastosowania art. 58 § 4 p.p.s.a. nakazujący sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten nie obejmuje przypadków, w których stanowisko sądu powszechnego co do jego niewłaściwości w określonej sprawie jest oczywiście błędne i gdyby zostało zaakceptowane, prowadziłoby do zmiany ustawowo określonej właściwości sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., II FSK 67/08, ZNSA 2011, nr 1, s. 164). W rozpatrywanej sprawie wnoszący skargę do Sądu pierwszej instancji na bezczynność organu domagał się od Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, kwoty 7949,40 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty, z tytułu odsetek od kwoty pobranej i zwróconej przez tej organ kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Skarga została wniesiona po dopełnieniu wymagania określonego w art. 37 § 1 k.p.a. – wezwania do usunięcia naruszenia prawa w formie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie wniesionego [...] stycznia 2013 r. Sąd pierwszej uwzględnił skargę, zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wydania decyzji w tej sprawie. Stwierdził, że po uchyleniu przez WSA decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego i po wystąpieniu przez ukaranego z żądaniem wypłaty odsetek od kwoty tej kary organ nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie odsetek. Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe, ponieważ sprawa dotycząca odsetek od kwoty kary pieniężnej, nałożonej decyzją administracyjną i później zwróconej po uchyleniu przez Sąd tej decyzji nie jest sprawą administracyjną, wymagającą rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Nie ma bowiem przepisu prawa, z którego możnaby wyprowadzić zobowiązanie publicznoprawne do zwrotu odsetek, powstające w takiej sytuacji po stronie organu. Przepisu takiego nie zawiera ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stanowiąca podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1). Nie mają również zastosowania w tym przypadku przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, ponieważ, co oczywiste, należności z tytułu takich kar nie są należnościami budżetu państwa. Według art. 2 § 1 Ordynacji przepisy działu III tej ustawy stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa. Ustawa o drogach publicznych stanowi, że środki z kar za zajęcie pasa drogowego są przekazywane bezpośrednio na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a następnie na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego z przeznaczeniem na budowę lub przebudowę dróg krajowych, drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz na zakup urządzeń do ważenia pojazdów (art. 40a ust. 1 i 3). Z ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 931) wynika, że Fundusz jest odrębnym rachunkiem bankowym, utworzonym w Banku Gospodarstwa Krajowego, zarządzanym przez ten Bank, na którym gromadzi się środki pochodzące z różnych źródeł, w tym ze wspomnianych kar, przeznaczane na cele związane z budową i utrzymaniem dróg (art. 39). Należności pieniężne wpłacane z tytułu kar za zajęcie pasa drogowego są więc pozabudżetowymi środkami publicznymi. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny sąd Administracyjny uznał skargę wniesioną do Sądu I instancji za niedopuszczalną i dlatego na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.