I OSK 2769/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 184/13 w sprawie ze skargi G.P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz G.P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Ministra Sprawiedliwości jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 184/13, zobowiązujący skarżącego do rozpatrzenia wniosku G.P. z dnia 11 marca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Wyrok powyższy zapadł przy następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 11 marca 2013 r. skarżący G.P. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie informacji publicznej obejmującą zakres wszystkich obowiązujących dokumentów (umowy, porozumienia, decyzje administracyjne, dokumenty opisujące zasady bezpieczeństwa wymiany informacji, dokumenty opisujące protokoły komunikacyjne i inne związane z udostępnieniem danych we wskazanym poniżej zakresie, rejestry udostępnień określające, kto przekazał, kiedy przekazał i w jakiej formie) regulujących udostępnienie danych z bazy Powszechnego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) z Ministerstwa Sprawiedliwości, pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości, podmiotów i osób uzyskujących dostęp do danych PESEL za pośrednictwem Ministerstwa Sprawiedliwości. Dodał jednocześnie, że wniosek obejmuje wszystkie dokumenty ze wszystkimi załącznikami, które są obowiązujące na dzień składania wniosku, jak również wniósł o załączenie do odpowiedzi listy udostępnionych dokumentów. Niezależnie od powyższego dodał, iż mają to być kserokopie wyżej wymienionych dokumentów potwierdzone za zgodność z oryginałem i przekazane pisemnie listem poleconym. Ponadto poinformował we wniosku, że do załatwienia niniejszej sprawy został przez niego upoważniony radca prawny R.K. i dalszą korespondencję, zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a., należy kierować do wymienionego pełnomocnika na podany adres. Wniosek zawierał adres skarżącego, adres do korespondencji w [..] oraz adres pełnomocnika. Organ pismem z dnia 18 marca 2013 r. wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez przesłanie oryginału lub poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu pełnomocnictwa, wyjaśniając, że nie znajduje podstaw prawnych do dokonywania doręczeń kierowanej do niego korespondencji do rąk pełnomocnika, do czasu otrzymania pełnomocnictwa. W odpowiedzi na powyższe, skarżący pismem z dnia 23 marca 2013 r. stwierdził, że złożony przez niego wniosek określa wnioskodawcę, przedmiot wniosku, sposób udostępnienia informacji i jest przez niego (wnioskodawcę) podpisany. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa w żaden sposób trybu ustanowienia pełnomocnika, zaś przepisy ogólne stanowią, iż pełnomocnictwo składa pełnomocnik przy pierwszej wykonywanej przez siebie czynności, podczas gdy w niniejszej sprawie pełnomocnik takiej czynności dotychczas nie wykonywał i w tej sytuacji nie ma podstaw do żądania pełnomocnictwa. Strona ma prawo dowolnie wskazać adres do doręczeń i nie jest w tym przypadku potrzebny jakikolwiek dokument poza poświadczeniem strony, zaś to jest ujęte we wniosku. Z kolei organ pismem z dnia 27 marca 2013 r., adresowanym do skarżącego, stwierdził, że informacje zawarte we wniosku skarżącego nie dotyczą wyłącznie wskazania adresu do doręczeń, lecz również wyznaczenia pełnomocnika do jego reprezentowania, zaś takie pełnomocnictwo musi zostać przyjęte przez osobę, której jest ono udzielone i w tej sytuacji ponownie poinformowano skarżącego o konieczności doręczenia pełnomocnictwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o nakazanie organowi wydania decyzji w sprawie lub nadesłania żądanych informacji, obciążenie kosztami postępowania, stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa i zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu natomiast powołał się na argumentację zawartą w piśmie z dnia 23 marca 2013 r., akcentując, że wskazanie adresu pełnomocnika, jako adresu do doręczeń, niezależnie od faktu udzielenie pełnomocnictwa, jego zakresu czy treści jest czynnością dozwoloną i nie wymaga żadnego dokumentu poza oświadczeniem strony, które było zawarte we wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podał, że jest zdeterminowany do realizacji wniosku skarżącego i zgromadził już wymaganą dokumentację, zaś w odniesieniu do jednego z dokumentów rozważane jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przepisy K.p.a. nie wskazują, że pełnomocnictwo ma być dołączone przy pierwszej czynności, zaś skarżący nie zauważa, że "pierwszą czynnością" byłoby odebranie korespondencji doręczonej przez organ informacji publicznej, w tym decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego organ musi mieć pewność, że wskazana osoba nie tylko odbierze doręczoną informację ale i przekaże ją wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., podniósł, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Konkretyzacja tego prawa nastąpiła w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej ustawą, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy Minister Sprawiedliwości zalicza się do organów władzy publicznej. Zatem organ winien był ocenić żądaną informację w tych kategoriach i ewentualnie ją udostępnić, bądź też w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, ograniczyć do niej dostęp, a w konsekwencji wydać na podstawie art. 16 ustawy decyzję o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na chronioną prawem tajemnicę. W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości deklarował wolę rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przepisów ustawy, jednakże uzależnił to od nadesłania przez skarżącego oryginału pełnomocnictwa do reprezentowania go przez pełnomocnika, o którym wspomniał w tym wniosku. Zdaniem Sądu I instancji, ze względu na treść przepisu art. 16 ust. 2 ustawy, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest ograniczone tylko do etapu wydawania decyzji, zaś sama ustawa w żadnym stopniu nie reguluje kwestii związanych z pełnomocnictwem. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że na etapie złożenia wniosku wymagane jest już złożenie pełnomocnictwa zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, to w przepisach K.p.a. nie przewiduje się, iż musi być adnotacja o przyjęciu pełnomocnictwa i na ewentualnym pełnomocniku, a nie na skarżącym, spoczywa, zgodnie z treścią art. 33 § 3 K.p.a., obowiązek dołączenia do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W tej sytuacji, jeśli organ uważał owo pełnomocnictwo za niezbędne do załatwienia wniosku skarżącego, to winien był się zwrócić o ten dokument do wskazanego z imienia i nazwiska pełnomocnika, a nie do skarżącego. Ponadto pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu, a informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Pełnomocnik musi być ujawniony przed organem administracji poprzez wskazanie jego osoby i skarżący w formie pisemnej zadośćuczynił tej powinności, wskazując na osobę pełnomocnika we wniosku. Wobec powyższego, organ jest w dyspozycji niezbędnych danych do kontaktowania się z pełnomocnikiem. Niezależnie od powyższego skarżący we wniosku podaje adres do doręczeń, zaś organ nie musi mieć pewności, że wskazana osoba odbierze doręczoną informację i przekaże ją wnioskodawcy, bowiem składając takie oświadczenie woli strona czyni to we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Skoro zatem do chwili wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku skarżącego, to pozostaje on w bezczynności. Sąd podniósł też, że wskazana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego wprowadzania go w błąd. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzucił naruszenie: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 16 ust. 2 ustawy polegające na wadliwym przyjęciu, że postępowanie w sprawie nie znajdowało się na etapie wydawania decyzji administracyjnej i nie było podstaw dostosowania przepisów K.p.a. dotyczących sposobu ustanawiania pełnomocnika 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 33 § 2 i 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że skarżący nie ustanowił pełnomocnika do działania w jego imieniu 3. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 33 § 2 K.p.a. i art. 40 § 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że organ mógł doręczyć skutecznie decyzję do rąk pełnomocnika wskazanego we wniosku o udzielenie informacji 4. art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na wadliwym zastosowaniu tego przepisu w sprawie w sytuacji, gdy organ działał w granicach i na podstawie przepisów prawa w celu ustalenia reprezentacji strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wnioskodawca jasno i czytelnie wypowiedział się co do tego, że do załatwienia sprawy upoważnił pełnomocnika, powołując się na przepis art. 40 § 1 K.p.a. Skarżący G.P. wnosił o oddalenie skargi i przychylając się do stanowiska Sądu I instancji zwrócił uwagę na to, że powoływanie się organu na chęć wydania i doręczenia decyzji w sprawie dotyczy tylko jednego z dokumentów, natomiast w pozostałej części organ winien udzielić informacji bez potrzeby stosowania przepisów K.p.a. Tylko pełnomocnik, który składa pismo w imieniu strony ma obowiązek przedłożyć pełnomocnictwo, natomiast w przypadku gdy pismo składa strona wystarczająca jest informacja o ustanowieniu konkretnego pełnomocnika. Ustanowienie pełnomocnika nie ogranicza przy tym uprawnienia strony do samodzielnego działania w sprawie. Błędem organu było kierowanie wezwania o pełnomocnictwo do strony zamiast do ustanowionego pełnomocnika. Zachowanie organu wyczerpywało w takim stanie rzeczy pojęcie bezczynności i wskazywało na celowe uchylanie się od obowiązku udzielenia informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i zarzutami kasacyjnymi wszelkie kwestie materialnoprawne, związane ze stosowaniem przepisów ustawy w związku z treścią wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, pozostać muszą poza sferą kognicji tego Sądu w niniejszej sprawie. Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej była wadliwość ustaleń faktycznych Sądu I instancji dotyczących etapu postępowania, na którym znajdowała się sprawa oraz prawidłowości ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika upoważnionego do działania w jego imieniu. W istocie jednak wszystkie okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy były znane i nie mogły stanowić przedmiotu jakichkolwiek kontrowersji, gdyż były udokumentowane treścią załączonej do akt korespondencji toczącej się pomiędzy stronami. Kwestią zasadniczą, której organ administracyjny przydał zasadnicze znaczenie i od której uzależnił załatwienie wniosku, była zawarta we wniosku o udzielenie informacji wzmianka, że do załatwienia sprawy został upoważniony radca prawny R.K. oraz żądanie, aby na podstawie art. 40 § 1 K.p.a. wszelką dalszą korespondencję doręczać temu pełnomocnikowi. W ocenie organu, który zamierzał co do części wniosku wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, już na tym wstępnym etapie załatwiania wniosku możliwe było stosowanie przepisów procedury administracyjnej, dotyczących pełnomocnictwa, a w szczególności konieczności jego udokumentowania zgodnie z przepisem art. 33 § 3 K.p.a. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy wskazuje wyraźnie, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Oznacza to, że wprowadzono tu odmienną regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 ustawy i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Dopiero zatem gdy dojdzie do wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy, do tej decyzji oraz w dalszym postępowaniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie bezspornie organ ani nie udzielił skarżącemu żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej. Pisma kierowane do wnioskodawcy G.P. świadczą jedynie o wątpliwościach organu co do prawidłowości ustanowienia przez niego pełnomocnika oraz o wątpliwościach komu należy doręczyć korespondencję zawierającą informację lub decyzję. W takim jednak wypadku, przy założeniu, że nie toczyło się wówczas żadne postępowanie na podstawie przepisów K.p.a., pisma kierowane do skarżącego mogły mieć jedynie charakter informacyjny i nie mogły usprawiedliwiać braku działania organu w terminach wynikających z przepisów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ww. ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przepisy ustawy stanowią zatem konkretyzację normy konstytucyjnej, stanowiącej jedną z gwarancji praw i swobód obywatelskich i w związku z tym nie mogą być wykładane w sposób ograniczający dostęp do informacji publicznej. W sytuacji, gdy udzielenie informacji jest możliwe organ ma obowiązek spełnienia wynikającego z ustawy obowiązku. Trzeba zauważyć, że – jak trafnie przyjął Sad I instancji – organ posiadał wszelkie niezbędne dane do przekazania informacji wnioskodawcy. Świadczy o tym też to, że w trakcie podejmowanych czynności wyjaśniających organ kierował do niego korespondencję i ta korespondencja docierała do adresata, o czym świadczą udzielane przez skarżącego odpowiedzi na pisma. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do podmiotu jakiemu należy doręczyć korespondencję oraz na jaki adres winna być ona wysłana, w sytuacji gdy korespondencja otrzymywana od strony wątpliwości tych nie wyjaśnia, rzeczą organu jest ocena stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału sprawy, a w szczególności na podstawie oświadczeń strony oraz wykonanie ustawowego obowiązku udzielenia informacji lub odmowy jej udzielenia w sposób zgodny z ustawą. W sytuacji, gdyby organ uznał, że strona niewystarczająco udokumentowała fakt udzielenia pełnomocnictwa osobie trzeciej, nie było jakichkolwiek przeszkód do wysłania informacji bezpośrednio zainteresowanemu na jeden z podanych przez niego adresów do korespondencji. Ocena, który sposób postępowania byłby prawidłowy, tj. czy należało przesyłkę doręczyć pełnomocnikowi, czy też skarżącemu na adres pełnomocnika czy też na podany we wniosku adres skarżącego do doręczeń, czego jak się wydaje oczekuje autor skargi kasacyjnej, leży poza sferą możliwości kontroli sądowoadministracyjnej, skoro organ nie zastosował żadnego z nich i nie udzielił tym samym informacji publicznej wcale. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym poglądu Sądu I instancji, że organ winien skierować wezwanie o nadesłanie pełnomocnictwa do wskazanego pełnomocnika a nie do skarżącego, gdyż w sytuacji gdy pismo informujące o ustanowieniu pełnomocnika pochodziło bezpośrednio od strony, to do chwili formalnego zgłoszenia się pełnomocnika brak ten winien być uzupełniony przez stronę i nie było podstaw do korespondowania z tym pełnomocnikiem. Sama wola strony ustanowienia pełnomocnika nie jest przy tym wystarczającą do przyjęcia, że pełnomocnictwo zostało udzielone zgodnie z prawem, tj. za zgodą ustanowionego pełnomocnika, gdyż wola przyjęcia pełnomocnictwa musi być w odpowiedni sposób uzewnętrzniona. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione, aczkolwiek przywołanie w tym kontekście przepisu art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. wydaje się całkowicie niezrozumiałe. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło w takim stanie rzeczy do naruszenia przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. na skutek jego zastosowania w sprawie, gdyż każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), a w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę jej udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań w terminach wynikających z przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.