IV SAB/Po 48/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność A. S.A. w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A. S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dnia od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasadza od A. S.A. z siedziba w G. Oddział w K. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., nr L.dz. [...], zatytułowanym "Wezwanie do podjęcia negocjacji", K. S. (dalej wnioskodawca) reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego zwrócił się do A. S.A. (dalej operator energetyczny) z wnioskiem o podjęcie negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości składającej się m. in. z działek rolnych nr [...] i [...], położonych w miejscowości W., dla których Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...], oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu powyższego żądania, wnioskodawca zauważył, że na wymienionych powyżej działkach przebiegają linie elektroenergetyczne, wchodzące w skład przedsiębiorstwa prowadzonego przez operatora energetycznego. Opisana nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby budowy instalacji elektroenergetycznych. Dlatego w opisanym stanie faktycznym zasadne jest domaganie się ustanowienia służebności przesyłu za stosownym wynagrodzeniem, a w przypadku budowy linii niezgodnie z przepisami, wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntów za okres wsteczny na podstawie art. 225 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.). Wnioskodawca powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej udip) zwrócił się do operatora energetycznego o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych linii energetycznych (k. 9 akt sądowych). W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], operator energetyczny poinformował wnioskodawcę, że jest na etapie kompletowania dokumentacji związanej z infrastrukturą. Odpowiedzi na zadane pytanie udzieli po analizie tej dokumentacji (k. 10 akt sądowych). Pismem z dnia [...] maja 2012 r., L.dz. [...], wnioskodawca ponowił wezwanie z dnia [...] listopada 2011 r. zauważając, że pięciomiesięczny okres czasu był wystarczający do zgromadzenia i dokonania analizy dokumentacji w niniejszej sprawie oraz do udzielania odpowiedzi na wskazane wezwanie (k. 11 akt sądowych). Tak samo pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., L.dz. [...], wnioskodawca ponowił wezwanie do podjęcia negocjacji, formułując jednocześnie szczegółowe propozycje odnośnie wysokości wynagrodzenia za ustanowienie służebności oraz za bezumowne korzystanie z gruntu (k. 12 akt sądowych). Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], operator energetyczny poinformował wnioskodawcę, że linia napowietrzna niskiego napięcia [...], usytuowana na działce nr [...] i [...] w miejscowości W. została wybudowana w latach 70 ubiegłego stulecia. Natomiast linia napowietrzna średniego napięcia 15 kV, usytuowana na działkach nr [...] i [...] w miejscowości W. została wybudowana w latach 60 ubiegłego stulecia. Uwzględniając znaczny upływ czasu od momentu usytuowania infrastruktury energetycznej na nieruchomości wnioskodawcy, operator energetyczny nabył w ograniczonym zakresie prawo do korzystania z nieruchomości wnioskodawcy, które w swojej treści odpowiada służebności gruntowej. Status ten prowadzi do nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie. Ponadto na działce nr [...] i [...] w miejscowości W. usytuowana jest linia [...], nie będąca w majątku operatora energetycznego. Operator energetyczny wyjaśnił jednocześnie, że zakres zastosowania udip nie obejmuje przedsiębiorstwa energetycznego, ponieważ Operator Systemu Dystrybucyjnego nie dysponuje środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych jemu zadań (k. 13 akt sądowych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] kwietnia 2013 r. wnioskodawca (dalej skarżący) zarzucił operatorowi energetycznemu bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 udip przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 udip. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności operatora energetycznego oraz o jego zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że w przypadku wnoszenia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie udip nie był zobowiązany do wyczerpania trybu zaskarżenia ani też nie był związany jakimkolwiek terminem do jej wniesienia. Z kolei argumentem przemawiającym za obowiązkiem udzielenia przez operatora energetycznego informacji publicznej jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2013 r. operator energetyczny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu operator energetyczny zauważył, że skarżący nie wskazał na jakiej podstawie domaga się od spółki prawa handlowego udostępnienia informacji, którą nazywa "informacją publiczną". Żądanie udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy linii nie mieści się w kategoriach "informacji publicznej", albowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, a decyzjami administracyjnymi dotyczącymi budowy linii dysponują organy, które je wydawały i one zgodnie z art. 4 ust. 1 udip zobowiązane są do ich udostępnienia. Operator energetyczny jako spółka prawa handlowego nie prowadzi akt administracyjnych ani odrębnego rejestru spraw związanych z żądaniami udostępnienia dokumentacji (k. 15-16 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była odmowa udzielenia skarżącemu przez operatora energetycznego informacji publicznej w postaci odpowiedzi na wniosek zawarty w podaniu z dnia [...] listopada 2011 r., następnie ponowiony w pismach z dnia [...] maja 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2002 r., nr 153 poz. 270 ze zm., dalej ppsa) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym, lub nie podjął wymaganej czynności (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 109, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 43-44). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, stosownie do art. 149 ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy udip. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem treści dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych), odnoszących się do przedsiębiorstwa energetycznego. Żądanie skarżącego zostało dostatecznie sprecyzowane. W piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wniósł bowiem o przekazanie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości W., dla których Sąd Rejonowy w Turku prowadzi księgę wieczystą o nr [...], stanowiącą własność skarżącego. W piśmie z [...] sierpnia 2012 r. skarżący powtórzył w sposób wyraźny powyższy wniosek zwracając się o doręczenie odpisów decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych oraz o wskazanie danych, które w wystarczający sposób identyfikują te akty, aby można było uzyskać je od właściwych organów władzy publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zatem uszczegółowiony zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu czasowego wymienionych decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że obowiązane do udzielenia informacji publicznej są zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 udip nie tylko szeroko rozumiane organy administracji publicznej, publiczne osoby prawne lub jednostki organizacyjne albo podmioty je reprezentujące, lecz także inne podmioty lub jednostki organizacyjne, jeżeli wykonują one w szczególności zadania publiczne. Należy zarazem podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych wyrażeń abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, a zatem zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy także zaznaczyć, że dostęp do zasobów energetycznych posiada podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Do tych ostatnich należy z kolei zaliczyć przedsiębiorstwa energetyczne, które de facto posiadają status zbliżony do przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w szerokim ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Taki pogląd spotkał także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., II SAB/Wa 14/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., II SAB/Wa 268/10 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zarazem podkreślić, że w świetle art. 2 udip, każdemu przysługuje w zasadzie prawo dostępu do informacji publicznej, a od wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub choćby faktycznego. Żądana informacja nie miała przy tym charakteru przetworzonego, a zatem nie zaistniała też podstawa do badania na mocy art. 3 ust. 1 udip, czy w rozpatrywanej sprawie uzyskanie omawianych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dane wnioskowane przez skarżących składały się bowiem z jedynie prostych informacji, które nie wymagały od podmiotu zobowiązanego poniesienia nadmiernych nakładów w celu opracowania i przekazania informacji końcowej. Dlatego operator energetyczny nie może się skutecznie zasłaniać brakiem interesu publicznego skarżących w uzyskaniu przedmiotowych informacji. Mając to wszystko na względzie należało uznać, że żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej, a operator energetyczny był podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. W aktach brak również jakiegokolwiek pisma powiadamiającego, w trybie art. 13 ust. 2 udip, o późniejszym terminie udostępnienia żądanych dokumentów. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno, według art. 14 ust. 1 udip nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany, nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawców, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji. Powyższe nakazuje przyjąć, że spółka A. SA Oddział w K. do dnia wydania wyroku nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r. w żadnej prawem przewidzianych form. Należy zatem stwierdzić, że podmiot ten dopuścił się i nadal pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność dysponowania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w trybie udip stosownymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną (a przynajmniej brak wiarygodnego, przekonującego wyjaśnienia nieposiadania takich dokumentów), przy braku udzielenia informacji w formie wskazanej przez skarżących uzasadnia przyjęcie, że operator energetyczny pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących. W tym stanie rzeczy Sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 ppsa, zobowiązał operatora energetycznego do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Z uwagi na fakt, że wniosek skarżących z 29 listopada 2011 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie (wynoszącym co do zasady, 14 dni, a maksymalnie i tylko wyjątkowo 2 miesiące - art. 13 ust. 1 i 2 udip) i od dnia złożenia tego wniosku do dnia wydania wyroku minęło bezskutecznie ponad dwadzieścia jeden miesięcy, Sąd w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie ppsa stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu postawa operatora energetycznego, w okresie gdy znane już było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii obowiązku udzielania przez przedsiębiorstwa energetyczne informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych, dostępne w upublicznionym zbiorze CBOSA, a spółka ma profesjonalną obsługę prawną – była nierzetelna. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżących radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 357 zł.