II OSK 378/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 316/13 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.P. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie przez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie toczyło się na skutek wniosku K.O. w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. L., powodującej szkodliwe oddziaływanie na działki sąsiednie o nr ewid. [...] i [...] położonych w P.. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Burmistrza Gminy i Miasta Przysucha nakazał skarżącej, właścicielce działki nr ewid. [...]: 1) zaniechanie stosowanego punktowego odprowadzania wód opadowych kanałami odpływowymi zainstalowanymi w podmurówce ogrodzenia i zlikwidowanie tych kanałów; 2) zagospodarowanie wód opadowych w obrębie własnej posesji poprzez system retencyjno-sedymentacyjny; 3) wykonanie zbiornika retencyjnego w najniżej położonej części własnej działki. Jako podstawę decyzji powołano art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 145, dalej jako "Prawo wodne"). Organ I instancji wskazał, że w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym opinii biegłego, żądania K.O. było uzasadnione. Z uwagi na znaczące zagospodarowanie terenu działki nr [...] (w tym zabudowanie budynkami i utwardzenie terenu) najlepszym rozwiązaniem jest nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, przeprowadzone środki dowodowe pozwoliły na jednoznaczne wyjaśnienie kluczowej kwestii, że przyczyną zalewania wodami opadowymi działek nr [...] i [...] są roboty budowlane wykonane na działce nr [...]. Niewątpliwie doszło do zmiany stanu wody na gruncie stanowiącym działki nr [...] i [...]. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że skutki dokonanej zmiany stosunków wodnych są znaczne i narażają właściciela powyższej nieruchomości na szkodę. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta została potwierdzona przez biegłego w sporządzonym opracowaniu, a także przez organ I instancji podczas oględzin nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał także, że w czerwcu 2012 r. została sporządzona przez biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego, opinia dotycząca zmiany stosunków wodnych na działce o nr ewidencyjnym [...]. Z opracowania tego oraz z pisma uzupełniającego wynika, że zmiana stosunków wodnych związana jest z obecnym zagospodarowaniem terenu działki nr [...]. Nastąpiła zmiana ilości odprowadzanych wód opadowych (zwiększenie ilości bezpośrednio spływających wód opadowych z powierzchni utwardzonej) i ukierunkowanie odpływu przez kanały odpływowe powodujące burzliwy spływ na działkę nr [...]. Obliczenia przedstawione w opinii wykazują, że zwiększona ilość wód opadowych spływa na nieruchomość K.O. niezależnie od zjawisk "ekstremalnych". Prowadzi to do zwiększonej infiltracji wody na gruncie, przyczyniając się do zmiany stanu wód. Nastąpiła ingerencja prowadząca do zmiany stosunków wodnych związana bezpośrednio z przeprowadzonymi pracami budowlanymi tj. utwardzeniem powierzchni działki i wykonaniem kanałów odpływowych w ogrodzeniu. Wykonane kanały odpływowe powodują, że wody opadowe z działki nr [...] spływają wprost na grunt K.O.. Podstawą uregulowania stosunków wodnych dla spornego terenu jest bezwzględne zagospodarowanie przez właściciela nieruchomości [...] wód opadowych w obrębie swojej działki. W ocenie organu odwoławczego, opinia biegłego sporządzona została prawidłowo, a wnioski z niej wynikające są trafne i logiczne. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przywrócenie stanu poprzedniego terenu działki nr [...], gdzie zostały zakłócone stosunki wodne, jest obecnie niemożliwe z uwagi na jej zagospodarowanie. Wiązałoby się to z poniesieniem przez właściciela ogromnych kosztów, co nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego i prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, najlepszym rozwiązaniem jest nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, stąd też zastosowane przez organ I instancji rozwiązanie spełnia wymóg skuteczności, jest racjonalne i ekonomicznie uzasadnione oraz zostało zaproponowane przez biegłego jako działanie najprostsze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uznało za niezasadne twierdzenie skarżącej, że zaniechanie stosowanego punktowego odprowadzania wód opadowych kanałami odpływowymi, zainstalowanymi w podmurówce ogrodzenia i zlikwidowanie tych kanałów jest niemożliwe z uwagi na to, że to nie są kanały odprowadzające wodę tylko podmurówka ogrodzenia i jest ona wybudowana zgodnie z warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie ma wpływu na postępowanie w tej sprawie, ponieważ spełnienie wymogów prawa budowlanego nie jest warunkiem uzasadniającym zmianę stosunków wodnych na gruncie. Z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przysusze z [...] maja 2011 r. nie wynika, że system retencyjno-sedymentacyjny został wykonany na działce [...]. Jak wskazał biegły w swojej opinii, w obrębie posesji skarżącej wykonany jest system kanalizacji deszczowej, do którego odprowadzane są wody opadowe z połaci dachowych budynku mieszkalnego. Natomiast z dachu garażu wody opadowe odprowadzane są na teren działki, a z części utwardzonej i nieutwardzonej działki nr [...] odprowadzane są na działki nr [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego, niezasadne jest także twierdzenie skarżącej, że wykonanie zbiornika retencyjnego w najniższej części własnej działki jest niemożliwe. Zbiornik retencyjny ma zbierać wody opadowe z terenu działki nr [...], a nie z całej ulicy Leśnej. Jeżeli skarżąca uznaje, że właściciel gruntu sąsiedniego (ulica [...]) zmienił stan wody na gruncie ze szkodą dla jej gruntu (dz. nr [...]), to może w trybie art. 29 Prawa wodnego wystąpić do Burmistrza Gminy i Miasta Przysucha z wnioskiem o przywrócenie naruszonych stosunków wodnych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących opinii biegłego, organ odwoławczy wskazał, że stanowią one polemikę z wnioskami tej ekspertyzy. Skarżąca nie przedstawiła żadnego równorzędnego dowodu, np. opinii hydrologicznej, ani też żadnego zasadnego kontrargumentu do opinii biegłego, znajdującego potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji uznał ustalenia organów administracji za prawidłowe. Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy, dlatego też niezbędne było powołanie biegłego. Jest to zatem niezbędne, zwłaszcza gdy twierdzenia stron są sprzeczne. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia poczynione przez biegłego hydrogeologa pozwoliły orzekającym w sprawie organom na przyjęcie, że zmiana stosunków wodnych na działce o nr ewid. [...] powodująca szkodliwe oddziaływanie na działki sąsiednie (nr [...] i [...]) związana jest z obecnym zagospodarowaniem terenu tej nieruchomości. Z treści opinii biegłego hydrogeologa wynika, że "nieprawidłowością noszącą znamiona zakłócenia stosunków wodnych" i naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego, jest ukierunkowanie odpływu kanałami odpływowymi, zwiększonej ilości wód opadowych odprowadzanych z działki nr [...] na działki sąsiednie należące do K.O., bez jej zgody. Prowadzi to do zmiany stanu wody na gruncie właściciela nieruchomości (na działce nr [...]) w wąskim odcinku północnym i na działce [...]. Zasilanie dopływającymi wodami opadowymi prowadzi do zwiększenia infiltracji z uwagi na zagospodarowanie działek K. O. (tereny zielone dla których przyjmuje się współczynnik spływu 0,1) i podwyższenia stanu wód gruntowych w części działek [...] i [...] sąsiadujących z działką nr [...]. Zabudowa działki nr [...] i utwardzenie posesji w 70 % (łącznie z powierzchnią dachów znajdujących się tu budynków) powoduje zwiększoną ilość spływających wód opadowych z działki w kierunku terenu niżej położonego. Wody opadowe w zwiększonej ilości z uwagi na zabudowę i utwardzenie kostką brukową znacznej powierzchni działki w obrębie posesji nr 23, kierowane są na działki sąsiadujące od wschodu ([...] i następnie [...]), pięcioma wylotami z rur PVC i dwoma odpływami bez widocznej rury odpływowej, istniejącymi w podmurówce ogrodzenia. Zdaniem biegłego, niewątpliwie nastąpiła zmiana naturalnego spływu wód opadowych z terenu działki nr [...] w celu skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, bez zgody jej właściciela. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe ustalenia dowodzą, że organy orzekające prawidłowo oceniły wskazaną opinię uznając konieczność nałożenia na skarżącą wskazanych w decyzji obowiązków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), przez niewłaściwe zastosowanie tj. brak odniesienia się w ogóle w zaskarżonym wyroku do opinii pt. "Przedstawienie merytorycznych aspektów postępowania w zakresie hydrografii wskazanego terenu", sporządzonej przez mgr inż. M.R.. W ocenie skarżącej, przepis ten nakazuje sądowi rozpoznać wyrok na podstawie akt sprawy tj. wszystkich dowodów przeprowadzonych podczas całego postępowania również w stadium postępowania administracyjnego. Ponadto, w ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie wyjaśnił sprzeczności w opiniach złożonych w niniejszej sprawie. W treści skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się przede wszystkim do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie uwzględnił opinii załączonej do skargi pt. "Przedstawienie merytorycznych aspektów postępowania w zakresie hydrografii wskazanego terenu", sporządzonej przez mgr inż. M.R.. W treści skargi kasacyjnej skarżąca powiązała ponadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przy czym naruszenie drugiego z tych przepisów nie zostało szerzej przedstawione. Jest to niewątpliwie przepis ogólny, o charakterze ustrojowym, który bez uzasadnienia nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi pomimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest zatem zasadny, jeżeli Sąd I instancji dokonuje wadliwie własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy. Naruszenie cytowanego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w skardze kasacyjnej wykazano konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd I instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Opinia, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej została złożona dopiero na etapie postępowania przed Sądem I instancji, a więc, co oczywiste, nie mogła zostać uwzględniona przez organy w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd I instancji nie jest upoważniony do prowadzenia postępowania dowodowego (poza wyjątkiem wskazanym w art. 106 § 3 p.p.s.a.), ponieważ obowiązki w tym zakresie spoczywają na właściwych organach administracji. Sąd I instancji nie może więc podejmować czynności dowodowych, szczególnie wymagających wiedzy specjalistycznej. Postępowania dowodowe przed Sądem I instancji ograniczone jest jedynie do dowodów z dokumentów, ma charakter uzupełniający i wyjątkowy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji wydał orzeczenie na podstawie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, stwierdzając, że postępowanie to przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., a materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił dokonaną przez organy ocenę sporządzonej w toku postępowania administracyjnego opinii hydrogeologicznej. Tym samym uznać należy, że Sąd I instancji uznał, że dokument złożony przez skarżącą wraz ze skargą pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ponadto, brak jednoznacznego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie była nawet przedmiotem ewentualnego zarzuty kasacyjnego, w szczególności dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc przepisu określającego zasady sporządzania uzasadnienia wyroku. Zarzut taki nie został sformułowany, podobnie jak nie został sformułowany zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie w skardze kasacyjnej skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy, choć obowiązek w tym zakresie wynika wprost z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne i opiera się głównie na tezach orzeczeń sądów administracyjnych, które zostały wydane w odmiennych stanach prawnych i faktycznych. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Z tych względów i podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.