I SA/Wa 1311/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej i Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] marca 1953 r. nr [..], na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność B. L. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [..] marca 1964 r. nr [...], w trybie art. 136 k.p.a. 2. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] marca 1964 r. nr [...], na podstawie art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność U. K. 3. Następnie orzeczeniem z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych przyznało byłej właścicielce nieruchomości odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie [...] zł. Powyższe orzeczenie zmienione zostało decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...] w ten sposób, że kwotę odszkodowania zmniejszono do kwoty [...] zł. 4. U. P. (z d. K.), wnioskiem z dnia 15 listopada 2004 r., uzupełnionym w dniu 8 stycznia 2008 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń z dnia [...] marca 1964 r. i z dnia [...] maja 1964 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 1965 r. 5. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] stwierdził nieważność kwestionowanych orzeczeń. Organ wskazał bowiem, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] marca 1964 r. o wywłaszczeniu, wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Powyższe skutkowało z kolei uznaniem, że również orzeczenie odszkodowawcze z dnia [...] maja 1964 r. oraz decyzja z dnia [...] lutego 1965 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". 6. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosków E. B. i A. B., M. N. i M. N. oraz Prezydenta Miasta G., o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [..] kwietnia 2012 r. nr [...]: 1) uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1964 r. i w tej części umorzył postępowanie przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej; 2) utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia o odszkodowaniu z dnia [..] maja 1964 r. i decyzji z dnia [...] maja 1965 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wobec uznania przez Wojewodę [..] swojej właściwości do rozpatrzenia wniosku U. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1964 r., postępowanie prowadzone przed Ministrem stało się bezprzedmiotowe. Minister uznał się natomiast właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń odszkodowawczych i w tej kwestii podzielił stanowisko organu I instancji, że wydane zostały one z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. 7. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty oraz Gmina Miasta G., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej pkt [...] rozstrzygnięcia, zarzucając organowi naruszenie: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych bez zbadania wpływu ewentualnego naruszenia prawa na wysokość ustalonego tymi decyzjami odszkodowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)), uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem. 2. Na wstępie, odnosząc się do kwestii umorzenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia wywłaszczeniowego, wskazać należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest, stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a., organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Punktem wyjścia do ustalenia organu właściwego w postępowaniu nieważnościowym winno być zatem ustalenie, jaki organ w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia był organem wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, jakim było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a następnie ustalenie, czy organ taki, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., nadal funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, a jeśli tak uwzględniając charakter sprawy dokonać jego konkretyzacji. Ustalenie zatem właściwości organu wyższego stopnia winno następować w odniesieniu do organu, który wydał decyzję, a nie do organu, który decyzję o określonej treści wydałby obecnie, zgodnie z przysługującymi mu aktualnie kompetencjami (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11, Lex nr 1217381; z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 711/12, Lex nr 1233194). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jest obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Właściwość ministra w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych potwierdza wieloletnia praktyka organów i orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanych pod wpływem wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), w którym Sąd stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji (...). Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania." W konsekwencji powyższego Sąd Najwyższy wywiódł, że skoro o kwestionowanym wywłaszczeniu orzekał organ stopnia wojewódzkiego (a takimi były prezydia wojewódzkich rad narodowych), to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. będzie właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a nie wojewoda. 3. Wobec powyższego uznać należało, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego i umarzając w tej części prowadzone postępowanie, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Nie ma przy tym znaczenia podniesiona w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. kwestia uznania się przez Wojewodę [...] za organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Stosownie bowiem do treści art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, natomiast organem właściwym do rozpoznania wniosku U. P., jak już wskazano powyżej, jest minister, a nie wojewoda. 4. Odnosząc się natomiast do pkt [...] zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., dotyczącego utrzymania w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [..] stycznia 2010 r. stwierdzającej nieważność wydanych w sprawie orzeczeń odszkodowawczych, wskazać należy, że przyznanie byłemu właścicielowi odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uwarunkowane jest uprzednim prawidłowym wywłaszczeniem takiej nieruchomości. Tym samym zdziwienie Sądu budzi fakt utrzymania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji stwierdzającej nieważność wydanych w sprawie orzeczeń odszkodowawczych, bez dokonania uprzedniej kontroli przeprowadzonego w sprawie postępowania wywłaszczeniowego. Powyższe uchybienie skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji również w omawianej części. 5. Stwierdzenie wskazanych wad zaskarżonej decyzji, zwalniało Sąd od obowiązku merytorycznej kontroli formułowanych przez organ nadzoru ocen legalności orzeczeń odszkodowawczych, a tym samym i podniesionych w tym względzie zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne. Ponowna ocena legalności kwestionowanych w trybie nadzorczym orzeczeń, będzie bowiem należała do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.