III SA/Łd 605/13

Dnia 22 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A.O. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nakazania A.O. przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej ulicy A. w Ł. poprzez usunięcie tymczasowego obiektu budowlanego (przyczepy) zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie G-26 pozostającego w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi i uporządkowania miejsca pod usuniętym obiektem, łącznie z naprawą ewentualnych uszkodzeń pasa drogowego powstałych na skutek obecności przyczepy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 ze zm.) oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 260), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W czasie kontroli terenu w dniu 18 stycznia 2011r. przy cmentarzu św. F. przy ul. A. w Ł. (obręb G-26) dz. nr [...]) ustalono, że skarżąca samowolnie dokonała zajęcia pasa drogowego pod tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, stanowiący zaplecze magazynowo-handlowe dla stoiska handlowego. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. nakazał skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej ulicy A. w Ł. poprzez usunięcie ww. tymczasowego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydana dla skarżącej przez Zarządcę Drogi decyzja nr [...] z dnia [...] r. zezwalająca na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia tylko stoiska handlowego na prawach wyłączności przy cmentarzu przy ul. A. nr 158 nie uwzględniała natomiast zaplecza magazynowo-handlowego w postaci tymczasowego obiektu (przyczepy). Zarządca nie wydał pozytywnej opinii lokalizacyjnej (niezbędnej do uzyskania decyzji na zajęcie pasa drogowego) – dlatego ustawienie ww. przyczepy należy traktować jako samowolne zajęcie pasa drogowego. Organ powołał się na treść przepisu art. 39, art. 40 oraz 36 ustawy o drogach publicznych (...) stwierdzając, iż w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. W sytuacji braku zgody zarządcy drogi dla umieszczenia tymczasowego obiektu budowlanego nie trwale związanego z gruntem, jakim jest przyczepa - nie jest wymagana decyzja o rozbiórce przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Z uwagi na odmowę usunięcia ww. obiektu w dniu 11 kwietnia 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego począwszy od dnia 17 marca 2011 r. tj. dnia kiedy ostatecznie upłynął terminem na usunięcie przyczepy wyznaczony przez zarządcę drogi w piśmie nr [...] z dnia [...] r. Ponadto Prezydent Miasta Ł. podniósł, że strona po wszczęciu postępowania w przedmiocie usunięcia ww. przyczepy otrzymywała kolejne decyzje z naliczeniem opłat karnych za samowolne zajmowanie pasa drogowego drogi krajowej ulicy A. w Ł. Na wszystkie decyzje o naliczeniu kar skarżąca składała odwołania do organu II instancji, który utrzymywał rozstrzygnięcia organu l instancji uznając zasadność naliczonych kar. W odwołaniu A.O. wniosła o uchylenie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej ul. A. w Ł. oraz o zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 k.p.a. w związku z nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oddalającym skargę w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że A.O. po złożeniu stosownych wniosków otrzymywała od Prezydenta Miasta Ł. na poszczególne okresy decyzje zezwalające na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego dla umieszczenia stoiska handlowego na prawach wyłączności w celu prowadzenia sprzedaży kwiatów i zniczy przy cmentarzu w pasie drogi krajowej w dz. [...] w ulicy A. 158 w Ł. o powierzchni 10m2. Równocześnie strona była zobowiązana do uiszczania stosownych opłat zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że A.O. dodatkowo samowolnie zajmowała i nadal zajmuje pas drogowy drogi krajowej ul. A. 158 działka nr [...] przy cmentarzu św. F. w Ł., gdzie ustawiła obiekt tymczasowy (przyczepę) stanowiący zaplecze magazynowo - handlowe. Powyższa przyczepa znajduje się na chodniku przy murze (ogrodzeniu) cmentarza, jest ona umieszczona (na kołach i metalowych podpórkach, posiada tablice rejestracyjną oświetlenie i stanowi ona obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jak wynika z akt sprawy decyzje na stoisko handlowe wydawane dla strony nie uwzględniały zaplecza magazynowo - handlowego jakim jest tymczasowy obiekt budowlany - przyczepa. W tej sytuacji były przeprowadzane liczne kontrole przez zarządcę drogi i prowadzone postępowania administracyjne, które kończyły się ostatecznymi decyzjami nakładającymi kary pieniężne za samowolne zajmowanie pasa drogowego pod obiekt tymczasowy (przyczepę). Organ wskazał także, że postanowieniem z dnia 15 stycznia 2013 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skargi kasacyjnej strony od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi sygn. III SA/Łd 1032/11 oddalającym skargę w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Powołując się na treść art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych organ odwoławczy wskazał, że zajęcie pasa na cele nie związane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi celem zezwolenia. Wydanie zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, w której zarządca nalicza opłatę za zajęcie ustaloną w sposób określony w ustawie odpowiednio dla danego rodzaju zajęcia. W natomiast myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznej - za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężna w wysokości 10-krotności opłaty. Kolegium wyjaśniło, że przeprowadzona kontrola wykazała, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego drogi krajowej ul. A. w Ł. bez stosownego zezwolenia i umieściła tymczasowy obiekt - przyczepę. Zgodnie z przepisem art. 36 ustawy - w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Tym samym Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji i wskazało, że wydana decyzja jest zgodna z treścią art. 36 ustawy o drogach publicznych. W skardze z dnia 7 maja 2013 r. A.O. zarzuciła naruszenie art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Skarżąca wyjaśniła, że przyczepa przed kilkoma laty została usytuowana na wydzierżawionym miejscu za zgodą Zarządu Dróg, czego dowodem jest oświadczenie Straży Miejskiej. Wskazała, że właściciel sąsiedniego stanowiska handlowego działa na jej niekorzyść poprzez namawianie pracowników Zarządu Dróg do naliczenia jej kar za samowolne zajęcia pasa drogowego. Skarżąca podkreśliła, że Zarząd Dróg bez jej wiedzy zmienił dokumentację i pomniejszył jej stoisko handlowe. Podkreśliła, że określona w zaskarżonych decyzjach przyczepa jako obiekt jest wyłączona z kompetencji Zarządu Dróg i Transportu. W odpowiedzi na skargę z dnia 4 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji. Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył dokumenty w celu wykazania, że skarżącej ustnie wyrażono zgodę na korzystanie z przyczepy w pasie drogowym. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) Sąd dopuścił dowód z akt administracyjnych załączonych do sprawy o sygn. III SA/Łd 412/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A.O. jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie istotę sporu pomiędzy skarżącą a organem administracji stanowi ustalenie, czy przyczepa, umieszczona przez skarżącą w związku z działalnością handlową w pasie drogowym ul. A. nr 158 działka nr [...] w Ł. usytuowana została bez zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie organu administracji skarżąca nie wnosiła o wydanie stosownego zezwolenia, co stanowi przesłankę do nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Natomiast zdaniem skarżącej przyczepa usytuowana została na wydzierżawionym miejscu za zgodą zarządcy drogi. Na prawdziwość powyższego twierdzenia ma wskazywać oświadczenie skarżącej z 2008 r. potwierdzone przez Straż Miejską. Ponadto zdaniem skarżącej przyczepa jako obiekt jest wyłączona z kompetencji zarządcy drogi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji z dnia 20 marca 2013 r. i 18 października 2012 r. stanowił przepis art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 t.j.). Stosownie do treści powołanego przepisu, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis ten statuuje odpowiedzialność administracyjną z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego lub samowolnego naruszenia pasa drogowego. Przypomnieć należy, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności (art. 40 powołanej ustawy). Jeśli strona wyraża wolę umieszczenia w pasie drogowym określonych obiektów, to zobowiązana jest do wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia. Z akt administracyjnych dołączonych do sprawy o sygn. III SA/Łd 412/12 wynika, że w dniu 18 stycznia 2011 r. w toku kontroli terenu przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Ł. stwierdzono, że w pasie drogowym ul. A. działka nr [...] (obręb G-26) przy cmentarzu św. F. A.O. umieściła przyczepę stanowiącą zaplecze magazynowe dla prowadzonej działalności polegającej na sprzedaży kwiatów i zniczy. Ustalono, że skarżąca nie występowała o stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia przyczepy. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną (akta administracyjne ds. III SA/Łd 412/12 – protokół kontroli). Stanowiło to podstawę do wszczęcia w dniu 11 kwietnia 2011 r. postępowania w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego (akta administracyjne ds. III SA/Łd 412/12 – pismo nr [...]). W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy zarządca drogi w dniu 18 października 2012 r. nakazał skarżącej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie obiektu tymczasowego – przyczepy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliło argumentację organu I instancji o stwierdzonych naruszeniach i konieczności usunięcia przyczepy umieszczonej w pasie drogowym. Sąd podziela argumentację organów I i II instancji, że skarżąca umieściła przyczynę w pasie drogowym ul. A. w Ł. na działce nr [...] bez wymaganego zezwolenia. Z akt administracyjnych i ustaleń poczynionych przez organy administracji nie wynika, aby skarżąca występowała w wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia w nim przyczepy. Skarżąca dysponuje natomiast zezwoleniem na 2011 r. pozwalającym na umieszczenie w pasie drogi kiosku handlowego o powierzchni 10 m² od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. (stoisko nr 16a). Zauważyć także należy, że tylko w okresie od 31 października 2011 r. do 1 listopada 2011 r. skarżąca miała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na obiekt o powierzchni 15 m² (stoisko nr 16) obejmującym także zaplecze magazynowe. W tej sytuacji za zasadne należy uznać stanowisko organów administracji, że skarżąca nie występowała o udzielenie zezwolenia w kontrolowanym okresie na zajęcie pasa drogowego pod obiekt tymczasowy – przyczepę. W związku z tym zasadne było zobowiązanie skarżącej do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tym miejscu przypomnieć należy, że na gruncie utrwalonego od lat orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że przyczepa samochodowa stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r. II OSK 742/06, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r. II OSK 1806/07, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. II OSK 30/08, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawiona przez skarżącą blaszana przyczepa samochodowa na gumowych kołach, wsparta metalowymi podpórkami, pełniąca funkcje magazynowe jest tymczasowym obiektem budowlanym, nietrwale związanym z gruntem. Zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że zarządca drogi nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, skoro w tej sytuacji nie istnieje potrzeba uzyskania stosownej decyzji o rozbiórce przez organ nadzoru budowlanego (art. 36 ustawy o drogach publicznych). Reasumując, wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, zarządca drogi był uprawniony do wydania, na podstawie na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych, decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do uprzedniego stanu. Należy zaznaczyć, iż decyzja oparta na powołanym przepisie jest tzw. decyzją związaną, co oznacza, że w razie wystąpienia uregulowanych w nim przesłanek istnieje obowiązek właściwego organu wydania omawianego nakazu. Wydanie decyzji nie jest ograniczone żadnym terminem liczonym od dnia naruszenia (por. wyrok NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 495/01, niepublik.). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji. Wydane natomiast rozstrzygnięcie odpowiada wymogom stawianym przez treść art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 poz. 267 t.j.). Odnosząc się do twierdzeń strony, że otrzymała ustną zgodę od zarządcy drogi na usytuowanie przyczepy w pasie drogi oraz wyraziła chęć zawarcia umowy dzierżawy na działalność w zakresie sprzedaży kwiatów i zniczy przy ul. A. w Ł. (k. 37), w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Jak już powyżej wyjaśniono, ustawa o drogach publicznych statuuje generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z ruchem drogowym. W sytuacji umieszczenia obiektu związanego z prowadzoną działalnością handlową, tak jak w rozpoznawanej sprawie, strona zobowiązana jest do uzyskania uprzednio stosownego zezwolenia. W momencie natomiast stwierdzenia, że obiekt jest posadowiony bez zezwolenia stanowi to przesłankę do wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego. Zatem stwierdzić należy, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje ustnej zgody wyrażonej przez pracownika zarządu dróg, na podstawie, której strona mogłaby umieścić przyczepę w pasie drogi. Okoliczności tej nie potwierdzają również złożone na rozprawie dokumenty, w tym pismo skierowane do zarządcy drogi z prośbą o zawarcie umowy dzierżawy na działalność handlową, skoro elementem koniecznym jest uzyskanie zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. bg