II SA/Wa 704/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do dalszego pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Stan sprawy przedstawia się następująco: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wydanym na podstawie art. 37a ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) J. L. został z dniem [...] kwietnia 2012 r. zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] kwietnia 2012 r. przeniesiony z urzędu do Dyspozycji Komendanta Komendy Wojewódzkiej Policji w O. w związku z powołaniem do pełnienia funkcji w Zarządzie Wojewódzkim NSZZ Policjantów w O. na okres V kadencji. Komendant Wojewódzki Policji w O. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) przeniósł J. L. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K. z dniem [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze względu na fakt upływu okresu trwania V kadencji Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w O. zaistniała konieczność powrotu funkcjonariusza do jednostki, w której wcześniej pełnił służbę. Od powyższej decyzji J. L. złożył odwołanie. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż brak jest podstaw uzasadniających jego przeniesienie do Komendy Powiatowej Policji w K., albowiem w dniu [...] listopada 2012 r. został ponownie wybrany do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w O.. Ponadto wskazał, iż przeniesienie "pracowników" Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w O. do jednostek terenowych zdezorganizuje pracę biura. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w K., ustalił datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby na dzień [...] marca 2013 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ odwoławczy wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze (por. wyrok SN – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 38/92). Stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron, albowiem służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną. Dlatego też stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego właśnie względu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie będące źródłem stosunku służbowego następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Wynika stąd, że konsensusu wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta), jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę. Stosując przy interpretacji powołanych przepisów zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej należy przyjąć, że właściwy komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji uznaniowej, na podstawie art. 36 ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości bez jego zgody. Organ wskazał, że stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) prawo do zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie zakładowej organizacji związkowej przysługuje określonej liczbie pracowników w zależności od liczby członków tej organizacji zatrudnionych w danym zakładzie pracy. W zależności natomiast od wniosku zarządu zakładowej organizacji związkowej zwolnienia od pracy, o których mowa w ust. 1, udzielane są z zachowaniem prawa do wynagrodzenia lub bezpłatnie (...) (ust. 2). Organ podniósł, że niezależnie od powyższych regulacji zgodnie z art. 37a pkt 2 cytowanej ustawy o Policji policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych. Organ odwoławczy podkreślił, że stosowanie zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o Policji przepisów ustawy o związkach zawodowych "odpowiednio" oznacza, iż przepisy te nie mogą być stosowane "dosłownie", "wprost" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 641/11). Oznacza to zatem, iż umożliwiają one komendantom powiatowym, miejskim (rejonowym) Policji zastosowanie trybów przewidzianych w art. 37a pkt 2 ustawy o Policji i art. 31 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych wobec policjantów pełniących służbę w podległych im jednostkach organizacyjnych Policji, a wybranych do zarządu wojewódzkiego organizacji związkowej. W tej sytuacji przeniesienie policjantów do pełnienia służby w komendzie wojewódzkiej (Stołecznej) Policji jedynie z powodu wyboru do zarządu wojewódzkiego zakładowej organizacji związkowej może być traktowane jako "fikcyjna" zmiana przełożonego właściwego w sprawach osobowych (pracodawcy) i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. W skardze na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. L. zakwestionował ww. rozkazy personalne jako krzywdzące i wskazał, że jego zdaniem nie zaistniała żadna konieczność powrotu do jednostki macierzystej, ponieważ został wybrany na kolejną VI kadencję oraz został desygnowany do pracy w biurze ZW NSZZ Policjantów w O., biura reprezentującego interesy zarówno policjantów przynależnych do związku, ale także innych policjantów w służbie czynnej oraz emerytów i rencistów policyjnych. Podniósł, że uzasadnienie decyzji Komendanta Głównego Policji jest w całości stronnicze i działa na jego szkodę i nie ma w nim wskazanych podstaw prawnych procesu decyzyjnego osób go sporządzających. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Powyżej przytoczony przepis ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w zakresie w nim wymienionym. Przepis ten nie zawiera przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji w przedmiocie mianowania, przenoszenia oraz zwalniania z zajmowanego stanowiska służbowego. Natomiast art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z rozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, iż decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawa nie określa jednoznacznie skutku prawnego, a wybór pozostawia organowi administracji publicznej. Organ ten powinien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji. Wskazać również należy na treść art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Jej hierarchiczność i dyspozycyjność, jako immanentne cechy tej służby, służą wykonaniu nałożonych na tę formację zadań i z tego też powodu obowiązujące w niej zasady zdyscyplinowania różnią się zasadniczo od innych grup zawodowych, z czego skarżący musiał sobie zdawać sprawę przystępując dobrowolnie do jej pełnienia. Innymi słowy mówiąc, służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjnoprawnym i w związku z powyższym to na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania tzw. polityki kadrowej. Wskazać należy, iż uznaniowość decyzji wydanej w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy w praktyce oznacza to, że rozstrzygnięcie w niej zawarte nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz bardzo dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a ten cel można osiągnąć jedynie poprzez szczegółowe zbadanie sprawy administracyjnej i utrwalenia owych badań w aktach sprawy. Zatem obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, ponieważ w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela wynikającym z treści art. 7 k.p.a. Natomiast z drugiej strony ograniczenie swobody uznania administracyjnego ustawodawca określa poprzez dyrektywy wyboru i wobec powyższego przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ musi rzetelnie i bardzo wnikliwie przeanalizować wszystkie okoliczności danej sprawy aby dojść do przekonania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki i dopiero wówczas, w konsekwencji, wydać decyzję o takim charakterze. Wobec powyższego, podejmując decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji musi przestrzegać m.in. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (art. 7 k.p.a.). Stąd też jest również zobowiązany do należytego oraz wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) i uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, uznaniowy charakter przepisu nie może więc prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo wskazać należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do badania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy mówiąc, decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś tego rodzaju naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ – w ocenie Sądu – w sposób nieprawidłowy zastosował się do wymienionych wyżej powinności. Wskazać bowiem należy, iż J. L., rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., został przeniesiony do Dyspozycji Komendanta Komendy Wojewódzkiej Policji w O. w związku z powołaniem do pełnienia funkcji w Zarządzie Wojewódzkim NSZZ Policjantów w O.. Powyższy rozkaz personalny został wydany na podstawie podstawie art. 37a ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. W dniu [...] listopada 2012 r. odbyła się Wojewódzka Konferencja Sprawozdawczo-Wyborcza Delegatów NSZZ Policjantów garnizonu [...], na której dokonano wyboru władz na VI kadencję. Członkiem Prezydium Zarządu -Skarbnikiem Związku Zawodowego NSZZ Policjantów w O. został J. L.. Uchwałą nr [...] Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w O. z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzono decyzję dotyczącą wyboru skarżącego na skarbnika związku zawodowego. Podkreślenia wymaga, że od 2012 r. skarżący pozostawał w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O.. Wskazać należy, iż w odwołaniu od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący podniósł, iż jego zdaniem nie zaistniała konieczność powrotu do jednostki macierzystej, ponieważ został wybrany na kolejną VI kadencję i desygnowany do pracy w biurze ZW NSZZ Policjantów w O. a jednocześnie na podstawie odrębnych przepisów zwolnionych z obowiązku świadczenia służby. Wskazuje, iż biuro ZW NSZZ Policjantów w O. znajduje się w budynku głównym KWP w O. a przeniesienie pracowników biura do jednostek w N., N., i K. całkowicie dezorganizuje pracę biura. Zgodzić się należy ze skarżącym, iż rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera faktycznie żadnej analizy podstaw jej wydania, ograniczając się do zacytowania przepisów art. 32, art. 36 i art. 37 ustawy o Policji. W rozkazie tym organ II instancji nie ustosunkował się do żadnych zarzutów zawartych w odwołaniu, co ma, zdaniem Sądu, wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem uniemożliwia to Sądowi ocenę zaskarżonego rozkazu personalnego pod kątem tego, czy nie nosi on cech dowolności. Brak odniesienia się organu do zarzutów skarżącego, jak również brak w uzasadnieniu analizy stanu faktycznego sprawy spowodował konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.