II OSK 777/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Gd 331/11 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...]oraz T. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 331/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. oraz T. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z uzasadnienia wyroku postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Człuchowskim z dnia [...] grudnia 2010 r., nakładające na Spółdzielnię Mieszkaniowo- - [...] - jako inwestora - obowiązek dostarczenia do dnia [...] stycznia 2011 r. wyników badania powietrza wykonanych w pokoju graniczącym z loggią lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na Osiedlu [...] w C. oraz zobowiązujące T. C. - właścicielkę lokalu nr [...] w powyższym budynku do udostępnienia w/w pokoju w terminie do dnia [...] stycznia 2011 r. w celu przeprowadzenia wskazanych badań powietrza oraz do zapewnienia obiektywnych warunków badań poprzez wskazane czynności. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: W trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] lutego 2009 r. na balkonie (loggi) mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w C. ustalono, że w grudniu 2008 r. wykonano roboty polegające na posmarowaniu balkonu środkiem izolacyjnym, ułożeniu warstwy papy i na położeniu szlichty betonowej o grubości ok. 5 cm. Na wykonanie tych robót inwestor - Spółdzielnia [...] w C. uzyskała decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Starosty Człuchowskiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na ocieplenie ścian w/w budynku z kolorystyką elewacji. Według sprawozdania z badań z dnia [...] marca 2009 r., które zostało sporządzone przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Gdańsku, w próbkach powietrza pobranych w pokoju nr 1 w przedmiotowym lokalu mieszkalnym stwierdzono obecność trimetyiobenzenów, tj. substancji, które nie mogą znajdować w powietrzu w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi. W wyniku badań stwierdzono również przekroczenie dopuszczalnego stężenia o.m.p - ksylenu. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Człuchowskim decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Spółdzielni [...] ' w C. skuć szlichtę betonową z posadzki loggi, usunąć warstwę papy i usunąć dokładnie warstwę masy asfaltowej gruntującej posadzkę loggi w dwudziestu lokalach mieszkalnych w/w budynku (w tym m.in. w lokalu nr [...]) w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych w/w decyzją. Wskutek kolejnej skargi T. C. w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. organ l instancji poinformował, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku. Organ stopnia powiatowego wskazał również, że nie ma informacji, dowodów czy wyników badań dotyczących całego przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że budynek ten jest skażony środkami toksycznymi. Z uwagi na powyższe Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zwrócił się do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Gdańsku z prośbą o zajęcie jednoznacznego stanowiska w przedmiotowej sprawie. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli WSSE w Gdańsku, które tutejszy organ podzielił, zasadne jest ponowne przeprowadzenie badań powietrza w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w celu potwierdzenia bądź zaprzeczenia istnienia w nim substancji chemicznych w ilościach ponadnormatywnych. Ponadto uznano, że organ I instancji winien ustalić, czy przedmiotowy problem dotyczy tylko lokalu nr [...] czy również innych lokali w tym budynku mieszkalnym. Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1. obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Człuchowskim zaskarżonym postanowieniem zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniowo - [...] do dostarczenia do dnia [...] stycznia 2011 r. wyników badań powietrza wykonanych w pokoju graniczącym z loggią lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w C. W ocenie organu odwoławczego treść zacytowanego powyżej przepisu nie daje podstaw do nałożenia na stronę tylko i wyłącznie obowiązku wykonania badań powietrza. W konsekwencji, w niniejszym przypadku organ I instancji powinien zobowiązać Spółdzielnię [...] do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej przyczyny występowania i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku poprzedzonej wykonaniem stosownych badań powietrza. Zasadnym jest przy tym objęcie tym działaniem całego obiektu budowlanego wobec argumentów strony, iż powyższe nieprawidłowości występują również w innych lokalach w przedmiotowym budynku mieszkalnym, organ I instancji powinien zweryfikować ten fakt, dokonując stosownych ustaleń. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Człuchowskim z dnia [...] grudnia 2010 r. nie było prawnie uzasadnione. Nadto, organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do określania (tak jak w niniejszym przypadku) warunków niezbędnych do przeprowadzenia badań powietrza w danym lokalu i nakładania na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę danego obiektu budowlanego, obowiązku wykonania konkretnych czynności przed przeprowadzeniem tych badań. Właściwymi w tym zakresie są bowiem jedynie instytucje, które odpowiadają za rzetelne i obiektywne przeprowadzenie badań składu powietrza. Fachowa wiedza i doświadczenie pracowników tych instytucji pozwala na dokładne i szczegółowe określenie warunków wstępnych i niezbędnych przed przeprowadzeniem takich badań. Skargi na powyższe postanowienie wniosły T. C. i Spółdzielnia Mieszkaniowo [...] w C. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie daje podstawy do nałożenia na stronę jedynie obowiązku wykonania badań powietrza, koniecznym jest przedłożenie przez stronę ekspertyzy obejmującej cały obiekt budowlany z uwagi na argumenty strony, że nieprawidłowości występują także w innych lokalach. Postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r., podjętym w sprawie ze skargi T. C., zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Gd 336/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), połączył przedmiotową sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowo [...] o sygn. akt II SA/Gd 331/11, pod jedną sygn. akt II SA/Gd 331/11. Przy piśmie procesowym z dnia 23 września 2011 r. T. C. przedłożyła dodatkową opinię z zakresu toksykologii Centrum Opinii i Ekspertyz Sądowych w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. Z opinii tej wynika, że badania potwierdziły w analizowanym materiale przekroczenie dopuszczalnych stężeń o.m.p.-ksylenu, trimetylobenzenu i octanu butylu. Analiza fazy nadpowierzchniowej pobranych próbek z materiału do analiz potwierdziła obecność w jej składzie substancji , które wchodzą między innymi w skład preparatów o nazwach handlowych "IZOPLAST B" i "IZOPLAST A". Z informacji producenta wynika, że preparaty tego typu nie mogą być stosowane w pomieszczeniach stale zajmowanych przez ludzi z uwagi na zawartość toksycznych składników. Przewlekła inhalacyjna ekspozycja na nie może prowadzić do zaburzeń prawidłowego funkcjonowania organizmu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego w sposób prawidłowy odnosząc poczynione ustalenia do przepisów Prawa budowlanego. Materialnoprawną podstawą postanowienia organu I instancji był przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił postępowanie organu I instancji i zgromadzony przez niego materiał dowodowy oraz poczynione w jego oparciu ustalenia. Uznał bowiem, że wyjaśnienie istoty zawisłej przed organami sprawy administracyjnej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy wykazał i uzasadnił istnienie konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał bowiem, że nie uwzględniono informacji skarżącej T. C., że nieprawidłowości tożsame, do tych występujących w jej lokalu, mają miejsce również w innych lokalach w przedmiotowym budynku. W konsekwencji, błędnie zobowiązano Spółdzielnię wyłącznie do przedłożenia badań powietrza poczynionych w lokalu nr [...]. Badaniami składu powietrza pod kątem występowania przekroczeń dopuszczalnych stężeń substancji szkodliwych dla ludzi należałoby objąć wszystkie lokale, w których zanotowano niedogodności uzasadniające wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych użytych do ich budowy lub przy remoncie. Takie zobowiązanie poprzedzić winny szczegółowe ustalenia zmierzające w kierunku indywidualizacji lokali, w których pojawiły się zastrzeżenia do stanu technicznego bądź jakości użytych materiałów budowlanych. W tym kontekście zarzuty obu skarg w istocie potwierdzają zasadność stanowiska Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do braku dostatecznych ustaleń przed podjęciem kontrolowanego postanowienia. Organ odwoławczy zasadnie uznał również, że dyspozycja przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza się wyłącznie do obciążenia inwestora obowiązkiem wykonania określonych badań materiałów budowlanych w sytuacji, gdy pojawiły się wątpliwości co do ich jakości. Wówczas przepis ten uprawnia właściwy organ do nałożenia na określony podmiot obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ocena lub ekspertyza techniczna są pojęciami znaczeniowo szerszymi od terminu "badanie". Przyjąć należy, że samo badanie, tak jak w niniejszej sprawie badanie powietrza, może stanowić wyłącznie materiał wyjściowy do sporządzenia oceny bądź ekspertyzy technicznej określającej źródła występowania nieprawidłowości, ich wpływ na środowisko oraz metody ich usunięcia. Tylko tego typu zobowiązanie może być przedmiotem postanowienia z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem ma ono charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania bądź jest elementem wyjaśnienia okoliczności, które stanowić będą podstawę do wszczęcia takiego postępowania. Zobowiązanie to ma służyć zgromadzeniu materiału dowodowego nadającego się do wykorzystania w postępowaniu zmierzającym do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Tym samym zarzuty skargi Spółdzielni odnośnie naruszenia przepisów art. 9, art. 10 art. 61 § 1 i 4 k.p.a. oraz co do zakresu określenia "uzasadnione wątpliwości" z przywołaniem wskazanego wyżej wyroku NSA o tyle są nietrafne na tym etapie kontrolowanego postępowania, że wadliwe postanowienie organu I instancji zostało uchylone skutkiem postanowienia kasacyjnego. W świetle powyższego oczywistym zdaniem Sądu pierwszej instancji jest to, że postanowienie organu I instancji nie odpowiadało dyspozycji art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie było adekwatne do okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które tworzyły kontekst zaistniałych wątpliwości co do stanu technicznego lokalu nr [...]. Sąd zwrócił również uwagę na wykraczającą poza dyspozycję przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane treść postanowienia organu I instancji, mocą którego skarżącą T. C. zobowiązano do udostępnienia pomieszczenia w należącym do niej lokalu nr [...], nakładając przy tym dodatkowe obowiązki także nieznajdujące prawnego uzasadnienia. Również zatem w tym względzie stanowisko organu odwoławczego było zasadne. Sąd podkreślił także to, że sytuacja prawna skarżących jest tego rodzaju, że w wyniku uchylenia postanowienia dowodowego organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia mają oni możliwość ponownego podniesienia dotychczasowych argumentów przed organem I instancji, a w przypadku ich nieuwzględnienia, wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, a w warunkach utrzymania w mocy przez organ II instancji rozstrzygnięcia I instancji, skierowania skargi do sądu administracyjnego. Przedstawiona przez skarżącą T. C. w toku postępowania przed sądem, wydana po dacie zaskarżonego postanowienia opinia z zakresu toksykologii winna być poddana analizie dowodowej w postępowaniu przed organem I instancji prowadzonym w następstwie przedmiotowego rozstrzygnięcia, jako istotny element postępowania wyjaśniającego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w C. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła: 1. obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), która miała wpływ na wynik sprawy poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze; 2. obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i błędne zastosowanie bez dogłębnego rozważenia, czy istnieją "uzasadnione wątpliwości", co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. C. wniosła o jej odrzucenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania podniosła, że Sąd nie ustosunkował się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano ten zarzut i wskazano, że Sąd Administracyjny w Gdańsku nie odniósł się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu obrazy art. 61 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a., które polegało na niezawiadomieniu skarżącej spółdzielni o wszczęciu postępowania administracyjnego. O ile wskazane przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię zarzuty mają charakter procesowy o tyle skarżący kasacyjnie w jakikolwiek sposób nie wykazał, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy a tym bardziej, że wpływ ten jest istotny, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Z tych względów za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisów postępowania. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut obrazy prawa materialnego, a mianowicie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę budynku obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd dokonał błędnej wykładni i błędnego zastosowania powołanego przepisu albowiem nie dokonał dogłębnego rozważenia, czy istnieją "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych. Stanowisko takie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Podkreślić należy, że wobec skarg skarżącej dotyczących zapachów, które przedostają się do jej mieszkania oraz tego, że uprzednio, Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Gdańsku po przeprowadzeniu stosownych badań, w próbkach powietrza pobranych w pokoju nr 1 w lokalu należącym do skarżącej stwierdziła obecność substancji, które nie mogą znajdować się w powietrzu w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a także wobec stanowiska Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Gdańsku zgodnie z którym zasadne jest ponowne przeprowadzenie badań powietrza w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w celu potwierdzenia bądź zaprzeczenia istnienia w nim substancji chemicznych w ilościach ponadnormatywnych, uznać należy w sprawie zachodzą "uzasadnione wątpliwości", co do jakości wyrobów budowlanych zastosowanych przy pracach budowlanych dokonywanych na balkonach bloku w którym mieszkanie posiada skarżąca. Tym samym Sąd pierwszej instancji wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółdzielni nie dokonał błędnej wykładni art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia na Spółdzielnię obowiązku dostarczenia wyników badań powietrza wykonanych w pokoju graniczącym z loggią lokalu skarżącej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.