I OZ 703/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1107/13 o odmowie o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W dniu 28 maja 2013 r. G. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej. Wraz ze skargą złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że skutkami jej wykonania mogą być: pozbawienie skarżącego płynności finansowej (utrata uposażenia i innych środków pieniężnych), konieczność likwidacji prowadzonej wraz z żoną działalności gospodarczej (prowadzenie lokalu gastronomicznego w postaci baru, która wymaga ciągłego inwestowania i jest na skraju rentowności, w związku z czym potrzebuje finansowego wsparcia z zewnątrz), wypowiedzenie umów kredytowych, pozbawienie zdolności kredytowej, pozbawienie mieszkania, w którym skarżący zamieszkuje wraz z rodziną (skarżący posiada zobowiązanie z tytułu kredytu mieszkaniowego). W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, wykonanie zaskarżonej decyzji narazi go na powstanie problemów z wywiązywaniem się z bieżących zobowiązań finansowych (spłata rat kredytów, płatności na rzecz dostawców mediów do lokalu gastronomicznego, wypłata wynagrodzeń pracowniczych), a likwidacja prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej pozbawiłaby skarżącego środków na utrzymanie siebie i rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanawianiem z dnia 8 lipca 2013 r. – wydanym na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że przesłanką wydania orzeczenia zgodnego z wnioskiem G. Z. było wykazanie przez niego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona stronie przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważane z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Powołane przez wnioskodawcę okoliczności nie prowadziły – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - do takich konsekwencji. Wprawdzie zwolnienie ze służby w Straży Granicznej wywołało negatywne konsekwencje dla skarżącego, jednak nie uzasadniało to poglądu, że wykonanie ww. decyzji rodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd Wojewódzki, odnosząc się do podniesionej przez skarżącego argumentacji, wskazywał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Świadczenie pieniężne wypłaca się w terminie 14 dni od dnia złożenia przez funkcjonariusza wniosku w tej sprawie wraz z dokumentem potwierdzającym fakt przywrócenia do służby. W świetle powyższego – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - wykonanie zaskarżonej decyzji nie zrealizuje przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. G. Z. w złożonym zażaleniu, zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego zmianę oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie "art. 63 § 3 P.p.s.a.", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w stanie faktycznym opisanym przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji, brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu swego zażalenia skarżący ponownie podnosił, że jako wspólnik spółki cywilnej prowadzi wraz z żoną bar gastronomiczny, który jest na skraju rentowności. W 2012 r. wspólnie z żoną osiągnął z niej [...] zł dochodu. Wynagrodzenie otrzymywane z tytułu pełnienia służby w Straży Granicznej, skarżący przeznacza na wydatki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Prowadzenie lokalu gastronomicznego w tej formie – zdaniem skarżącego - wymaga ciągłego inwestowania zarówno w lokal jako budynek i jego wystrój, jak również wymaga zakupów spożywczych, chemicznych i innych, jako wydatków bezpośrednio zmierzających i niezbędnych do uzyskania przychodów. W ocenie skarżącego wykonanie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji utrata uprawnień do pobierania uposażenia, będzie skutkować brakiem możliwości finansowego wspierania ww. działalności gospodarczej, co będzie skutkować koniecznością jej zakończenia. Skarżący wskazywał ponadto, że wspólne gospodarstwo tworzy w żoną i dwójką małoletnich dzieci. Żona skarżącego nie pozostaje w innym stosunku pracy. a jedyne dochody jakie osiąga lub może osiągnąć, pochodzą z tytułu prowadzenia opisanej wyżej działalności gospodarczej. Mając jednak na uwadze, że ww. działalność jest na skraju opłacalności, jedynym stałym źródłem dochodu ww. gospodarstwa domowego jest uposażenie jakie otrzymuje ze Straży Granicznej. G. Z. wskazywał ponadto, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do okoliczności, że i wykonanie zaskarżonej decyzji będzie wiązało się z utratą płynności finansowej działalności gospodarczej skarżącego skutkującej brakiem możliwości realizacji bieżących zobowiązań i dokonywania zakupów a w konsekwencji utratą klientów, zamknięciem ww. baru oraz likwidacją działalności gospodarczej. W konsekwencji będzie skutkowało pozbawieniem jego i członków jego rodziny środków utrzymania. Skarżący ponownie podkreślił, że jest zobowiązany do spłaty kredytu hipotecznego oraz kredytu odnawialnego. Zgodnie zaś z umową kredytu mieszkaniowego nie dokonanie spłaty dwóch kolejnych rat kredytu, jak również utrata lub przewidywana utrata zdolności kredytowej może skutkować wypowiedzenia ww. umowy, a w konsekwencji koniecznością całkowitej spłaty kredytu. Egzekucja z przedmiotu hipoteki spowoduje zaś, że skarżący oraz jego rodzina zostaną pozbawieni mieszkania w którym żyją. Zbliżone warunki dotyczą zobowiązań wynikających z tytułu Umowy kredytu odnawialnego z dnia [...] września 2000 r. w świetle których Bank może wypowiedzieć ww. umowę w przypadku niespłacenia kredytu w umownych terminach, a także w przypadku braku systematycznych wpłat na rachunek bankowy. Wykonanie przedmiotowej decyzji, może wiązać się z utratą płynności finansowej skarżącego oraz możliwością pozbawienia go zdolności kredytowej, w konsekwencji czego mogą zostać wypowiedziane ww. umowy kredytowe. Skarżący podkreślił ponadto, że zatrudnia trzech pracowników. Utrata płynności finansowej, będzie skutkować koniecznością redukcji zatrudnienia, a w przypadku ewentualnej likwidacji prowadzonej działalności, rozwiązaniem umów o pracę ze wszystkimi pracownikami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Wyjątkowo, sąd może na wniosek skarżącego, stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten przewiduje zamknięty katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza że sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli poprzez ich wykonanie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla strony. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania, która powinna mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Ponadto wniosek powinien zostać poparty stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżone postanowienie nie może zostać uznane za prawidłowe. Sąd I instancji bowiem dokonując oceny złożonego wniosku nie odniósł się do podnoszonej przez wnioskodawcę argumentacji a jedynie ją powołał ogólnikowo wskazując, że powoływane przez skarżącego okoliczności nie skutkują wyrządzeniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Tak lakoniczne sformułowanie nie może świadczyć o dokonaniu przez Sąd Wojewódzki rzetelnej oceny podnoszonych przez wnioskodawcę argumentów i przedstawionych na ich poparcie dokumentów, która powinna stanowić podstawę wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, nawet jeżeli ma ono charakter uznaniowy. Podkreślenia również wymaga, że pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę - majątkową lub niemajątkową - której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd Wojewódzki nie mógł zatem oprzeć swojego stanowiska wyłącznie na twierdzeniu, że – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) – w razie uchylenia lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem skarżącemu przysługiwać będzie prawo do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne oraz świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. W niektórych bowiem sytuacjach skutków niedopełnienia przez stronę zaciągniętych poprzednio zobowiązań nie będzie można wynagrodzić przez późniejsze przyznanie jej świadczenia za okres, w którym nie było ono wypłacane. Rolą zatem Sądu Wojewódzkiego rozpoznającego ponownie ww. wniosek, oprócz dokonanej i wyrażonej w uzasadnieniu postanowienia oceny zasadności argumentacji skarżącego i przedstawionych przez niego dowodów, będzie ustalenie czy w ich świetle, ewentualne przywrócenie G. Z. do służby i zwrot świadczenia – w przypadku uznania jego argumentacji za zasadną - zrekompensuje szkodę lub odwróci skutki zaistniałe w wyniku niewypłacania mu uposażenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 552/05 publ. ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 17).