II OSK 984/14

Dnia 16 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Nowe Miasto od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1557/13 w sprawie ze skargi Gminy Nowe Miasto na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1557/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy Nowe Miasto na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak ustalił to sąd I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Płońsku decyzją z dnia 15 marca 2013 r., wydaną na podstawie przepisów art. 68, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej uPb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.) - po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. Nowe Miasto - nakazał Gminie Nowe Miasto opróżnienie, w terminie natychmiastowym, ww. budynku oraz zarządził umieszczenie na nim zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich, odcięcie energii elektrycznej. Decyzji organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2012 r., stwierdzono iż na działce nr ew. [...] położonej w [...], gm. Nowe Miasto istnieje wielorodzinny budynek mieszkalny parterowy z poddaszem częściowo użytkowym (wg oceny kontrolujących pochodzący z XIX wieku). Budynek w chwili kontroli był użytkowany, zamieszkany przez 4 rodziny - łącznie 19 osób. Wobec stwierdzenia bardzo złego stanu technicznego budynku, w tym znacznego zużycia elementów konstrukcyjnych grożących zawaleniem, zakazano użytkowania budynku w terminie natychmiastowym. Po dokonaniu tych ustaleń, PINB w Płońsku na mocy decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nakazał Skarbowi Państwa jako samoistnemu posiadaczowi opróżnienie w terminie natychmiastowym, ww. budynku mieszkalnego oraz jego zabezpieczenie. Decyzja ta została uchylona decyzją MWINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, przeprowadzono ponownie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia adresata nakazu opróżnienia budynku. Podczas kontroli, która odbyła się w dniu 30 października 2012 r. protokolarnie spisano oświadczenia lokatorów, co do okoliczności dokonywania zameldowania w przedmiotowym budynku oraz uiszczania czynszu za najem zamieszkiwanych lokali. Uzyskano dokumenty, z których zdaniem organu wynikało, że Gmina Nowe Miasto wykonywała względem przedmiotowej nieruchomości prawa i obowiązki składające się na treść prawa własności i zarządu nad nieruchomością. Organ wskazał, że adresatami obowiązku, o którym mowa w art. 68 uPb są właściciel lub zarządca obiektu, stąd obowiązek określony w decyzji został nałożony na zarządcę nieruchomości, tj. Gminę Nowe Miasto. Gmina Nowe Miasto wniosła odwołanie od decyzji PINB w Płońsku z dnia [...] marca 2013 r. domagając się jej uchylenia i nałożenia obowiązku na Skarb Państwa - Starostę Powiatu Płońskiego, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. MWINB decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy Nowe Miasto od decyzji PINB w Płońsku z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie nałożenia na Gminę Nowe Miasto obowiązku opróżnienia w terminie natychmiastowym budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] we wsi [...] gm. Nowe Miasto - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez PINB w Płońsku w dniu 26 kwietnia 2012 r. pozwoliły ustalić, że objęty wspomnianymi czynnościami budynek mieszkalny wielorodzinny znajduje się w takim stanie, który grozi jego zawaleniem. W ocenie Wojewody orzekając po raz kolejny w sprawie tym razem właściwie wskazano adresata decyzji. Jak ustalił organ powiatowy przedmiotowy budynek znajduje się na działce, której samoistnym posiadaczem – jak wynikało z ewidencji gruntów - był Skarb Państwa. Niemniej zasiedlenie tego budynku odbywało się na podstawie decyzji naczelnika Gminy Nowe Miasto z 1983 r., czynsz przynajmniej jednego z lokali wpłacany był do Urzędu Gminy Nowe Miasto. Te okoliczności wskazywać mają, że to właśnie Gmina Nowe Miasto wykonuje względem przedmiotowej nieruchomości prawa i obowiązki składające się na treść prawa własności. Gmina Nowe Miasto wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję MWINB z dnia [...] maja 2013 r. Domagała się uchylenia decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 68 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że Gmina Nowe Miasto zobowiązana jest do opróżnienia lokali jako zarządca nieruchomości, - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja jest prawidłowa i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia. W ocenie Gminy stan faktyczny sprawy został ustalony błędnie, organy nie wzięły pod uwagę i nie rozpatrzyły argumentów podnoszonych w toku postępowania, co doprowadziło do wadliwego uznania, że jest ona zarządcą budynku. Fakt, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Nowe Miasto z dnia [...] maja 1983 r. przydzielono lokal T. C. oraz, że czynsz był przez jakiś czas wpłacany do urzędu gminy, nie może być wystarczający do uznania, że gmina wykonywała i wykonuje względem przedmiotowej nieruchomości prawa i obowiązki składające się na treść prawa własności. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków pierwotnie wskazywały, że posiadaczem nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, był Skarb Państwa, ale zostały one następnie zmienione. Gmina nie dysponuje żadnymi dokumentami, wskazującymi iż nieruchomość ta znajduje się w jej zasobach. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że słusznie organy uznały Gminę Nowe Miasto za podmiot, który może być adresatem decyzji podjętej w trybie art. 68 uPb, gdyż w stosunku do przedmiotowego budynku była ona co najmniej zarządcą w rozumieniu przepisów uPb. Wobec takiej sytuacji faktyczno-prawnej i pilnej konieczności nakazania opróżnienia budynku grożącego zawaleniem, wystarczyło zdaniem tegoż sądu ustalić podmiot mogący być zarządcą. Przywołano ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego, z których wynikało, że w chwili wszczęcia postępowania posiadaczem nieruchomości był Skarb Państwa. Później zmieniono wpis w ewidencji gruntów i budynków. Potencjalnie podmiotem prawa własności może być, w ocenie sądu a quo, wyłącznie Gmina Nowe Miasto, jako że budynek ten położony jest na terenie gminnym, a nie ma innych podmiotów roszczących sobie prawa do przedmiotowego obiektu. Wystarczające było w ocenie sądu wojewódzkiego, aby organ posiłkując się wykładnią pojęcia zarządcy w rozumieniu przepisów uPb wskazał Gminę, jako podmiot zobowiązany. Zdaniem sądu I instancji w związku z tym nietrafne były zarzuty naruszenia art. 68 uPb jak i przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 K.p.a. Skargą kasacyjną Gmina Nowe Miasto zaskarżyła w całości ww. wyrok i zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 68 uPb poprzez uznanie, że Gmina Nowe Miasto zobowiązana jest do opróżnienia lokali jako zarządca nieruchomości pomimo, iż nie zostały spełnione żadne przesłanki do uznania strony skarżącej za zarządcę nieruchomości w rozumieniu przepisów uPb; II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa poprzez błędne ustalenie stanu sprawy przez WSA w Warszawie przedstawionego w uzasadnieniu wyroku i przyjęcie, że organ II instancji słusznie ustalił, iż Gmina Nowe Miasto, może być adresatem decyzji z art. 68 uPb, podczas gdy gmina nie wykonuje względem przedmiotowej nieruchomości praw i obowiązków składających się na treść prawa zarządu. III. naruszenie art. 151 Ppsa, polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy powinna zostać ona uwzględniona. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżąca kasacyjnie Gmina wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. WSA w Warszawie miał nie dokonać wykładni pojęcia zarządcy w rozumieniu przepisów uPb, nie uczyniły tego także orzekające w sprawie organy. Błędnie uznano, że zostały spełnione przesłanki z art. 68 uPb pozwalające uznać Gminę za zarządcę, nadto nietrafnie sąd a quo przyjął, iż wystarczające jest uznanie danego podmiotu za mogącego być potencjalnie zarządcą budynku. Gmina nie posiada żadnych dokumentów, z których wynikać miałoby, że nieruchomość ta jest w jej zasobie mieszkaniowym, nie ma zawartych umów z osobami zajmującymi lokale, nie pobiera z tego tytułu czynszu i nie zarządza ta nieruchomością. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy to osoby zajmujące poszczególne lokale są faktycznie posiadaczami samoistnymi budynku i powinny być również uznane za strony tego postępowania, jak również do nich nakaz winien być skierowany. Zeznania tych osób jako świadków nie zostały przeanalizowane pod kątem wiarygodności. Przyjęte przez sąd wojewódzki ustalenia w aspekcie zlokalizowania budynku na terenie gminnym nie znajdować mają oparcia w materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, jeszcze nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3, poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skarżonemu wyrokowi skutecznie stawiać nie można. Z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wynika z kolei, że skarżąca kasacyjnie Gmina Nowe Miasto kwestionuje w istocie prawidłowość ustalenia przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy oraz jego oceny przez sąd wojewódzki. Takiego wywodu nie można jednak uzasadniać zarzutem naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, zaś w skardze kasacyjnej nie formułowano zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 133 § 1 Ppsa. Te z kolei przepisy Kodeksu określają obowiązki organów administracji publicznej w odniesieniu do ustalenia prawdy obiektywnej, podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nakazując przy tym sądowi wydać wyrok na podstawie akt sprawy. W konsekwencji za nietrafny uznać wypadnie zarzut naruszenia prawa materialnego, sformułowany w pkt. 1 skargi kasacyjnej, a sprowadzający się do błędnej wykładni art. 68 uPb. Cyt. przepis określa, że w razie potrzeby opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania (pkt 1), przesłać decyzję, o której mowa w pkt. 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów (pkt 2), zarządzić: umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania (pkt 3 lit. a), wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania (pkt 3 lit. b). Powołany przepis dotyczy zatem przypadków, gdy określony budynek nie nadaje się do wykorzystania dla potrzeb ludzi, w związku z groźbą jego zawalenia się. Przesłankami jego zastosowania są zatem: charakter budynku jako przeznaczonego na pobyt ludzi oraz bezpośrednie zagrożenie jego zwalenia się. Chodzi więc o sytuację zaistnienia nagłej konieczności, w której stan techniczny budynku - rozumiany jako stan jego sprawności technicznej jako całości, jak i poszczególnych jego elementów, instalacji, urządzeń - stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi bądź też grozić szkodą materialną. W skardze kasacyjnej Gmina Nowe Miasto nie zakwestionowała skutecznie potrzeby opróżnienia budynku, ani jego charakteru (przeznaczony na pobyt ludzi). Zarzut naruszenia art. 68 uPb został ograniczony do błędnej wykładni cyt. przepisu przez sąd wojewódzki w takim zakresie, w jakim przyjęto, iż skarżąca kasacyjnie Gmina może być potraktowana jako zarządca nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Rzecz jednak w tym, że autor skargi kasacyjnej podnosząc wadliwą wykładnię przepisu prawa materialnego nie wskazuje prawidłowej wykładni tego przepisu, a koncentruje się na zwalczaniu prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być skutecznie formułowany tylko wówczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne, a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to nie może formułować zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Co więcej – ocena zasadności naruszenie prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (tak. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 721). Błąd wykładni może polegać na nieprawidłowym ustaleniu poszczególnych elementów normy prawnej przez wadliwe przeprowadzenie procesu wykładni (por. W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 192). Aby jednak ocenić taki zarzut błędu wykładni nie może istnieć spór odnośnie do ustaleń stanu faktycznego zaaprobowanego przez sąd wojewódzki na potrzebę wydanego wyroku. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że Gmina Nowe Miasto nie podziela w tym względzie wywodów sądu I instancji. W judykaturze zasadnie podnosi się, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 30 października 2014 r., I GSK 186/13, LEX nr 1587438). Szczególny zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwalający wychodzić poza zarzuty kasacyjne, z wyłączeniem podstaw nieważności, przy takim, a nie innym sformułowaniu zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego, przy jednoczesnym braku zakwestionowania przyjętego stanu faktycznego sprawy administracyjnej, prowadzi do wniosku o nieskuteczności zarzutu kasacyjnego z pkt. 1 skargi kasacyjnej. Skutkiem powyższych stwierdzeń, jest to, że zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa nie mógł być uznany za zasadny, albowiem cyt. przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2015 r., II OSK 1747/13, LEX nr 1667954). Skoro uprzednio wskazane zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 68 uPb okazały się nieskuteczne, to i nieskuteczny okazał się zarzut sformułowany w pkt. 3 skargi kasacyjnej. Powyższe okoliczności nakazywały uznać skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 Ppsa.