II OSK 3004/13

Dnia 27 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013r. sygn. akt II SA/Gl 846/13 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność paragrafu [...] ustęp [...] uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r., 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy [...] C. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Wojewody Śląskiego i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Częstochowa z dnia 23 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dzielnicy Parkitka dla terenów w rejonie ulic Poleskiej, Łódzkiej, Obrońców Westerplatte i Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego na Parkitce. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda Śląski w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, który określa, że zagospodarowanie obszarów oznaczonych symbolami 1.MW-9.MW, 1.MW-3.MW oraz 1.US należy realizować na podstawie projektu budowlanego obejmującego w całości co najmniej jeden obszar, z uwzględnieniem ustaleń szczegółowych dotyczących terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zawartych w rozdziale II uchwały. Kwestionowany przepis zdaniem organu nadzoru, jest niezgodny z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 21 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ ogranicza korzystanie z nieruchomości przez właścicieli w sposób niweczący istotę prawa własności, co nie jest uzasadnione interesem publicznym, przez to, że zobowiązuje właścicieli działek do wspólnego działania i określenia zamierzeń inwestycyjnych dotyczących budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w tym samym czasie. Pozbawia to właścicieli możliwości zabudowy ich działek, ponieważ plan rozstrzyga o tym kto może zagospodarować dany teren. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że ustalenia planu stworzyły możliwość ukształtowania osiedla o zabudowie mieszanej, wielorodzinnej i jednorodzinnej wraz z układem komunikacyjnym i usługowym, o jednolitym charakterze. Teren obejmuje działki o niekorzystnym układzie, wąskie i wydłużone, co uniemożliwia realizację zabudowy przez wszystkich właścicieli działek. Dlatego wskazano obszary, w stosunku do których zagospodarowanie należy realizować w sposób zorganizowany na podstawie projektu budowlanego obejmującego w całości co najmniej jeden obszar, co uzasadnione jest położeniem obszarów objętych planem w strategicznej części miasta, koniecznością realizacji zabudowy o wysokim standardzie i ochroną ekspozycji klasztoru. Wprawdzie właściciele są zobligowani do wspólnego zagospodarowania ich nieruchomości, ale nie musi to być realizowane w jednym czasie, gdyż może następować etapami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę, podzielił stanowisko Wojewody, że wprowadzenie obowiązku realizacji zabudowy na podstawie jednego projektu budowlanego dla całego obszaru, w sytuacji gdy nie ma on jednolitej struktury własnościowej, nie jest ani środkiem skutecznym, ani zgodnym z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zgody jednego z właścicieli nieruchomości na zagospodarowanie jego działki pozbawia takiej możliwości wszystkich pozostałych właścicieli, których działki znajdują się na tym samym obszarze. Przepis § 3 ust. 2 uchwały w praktyce wymusza na właścicielach zbycie nieruchomości na rzecz jednego inwestora, albowiem uniemożliwia on poszczególnym właścicielom nieruchomości indywidualne zagospodarowanie swoich gruntów. Ponadto konsekwencją wyznaczenia obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości (tereny zabudowy jednorodzinnej) jest obowiązek gminy przystąpienia do tej procedury po wejściu planu w życie oraz określenia w planie zasad, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis § 7 uchwały zatytułowany "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" nie określa zasad procedury scalania i podziału nieruchomości, w szczególności nie określa kąta położenia granic działek względem pasa drogowego, mimo że plan zakłada realizację dróg publicznych wokół terenów zabudowy. W planie miejscowym zostały wyłącznie określone parametry powierzchni i minimalnej szerokości działek dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy wydzielaniu nowych działek budowlanych. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wszystkich postanowień regulujących zagospodarowanie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W stosunku do obszarów zabudowy wielorodzinnej (MW) z materiałów planistycznych nie wynika, aby z jakiś powodów faktycznych zbędne było objęcie ich obowiązkiem scalania i podziału nieruchomości i określenie zasad, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki położone na tych obszarach również należą do różnych właścicieli i cechują się podobnie jak w przypadku terenów MN niedogodnymi dla zabudowy parametrami. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie jedynie nieważności części planu miejscowego, w szczególności jedynie § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały spowodowałoby pozostawienie w obrocie prawnym planu miejscowego o innej treści niż pierwotnie uchwalony co jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do pozostawienia w mocy planu, którego postanowienia odbiegają od woli i zamiarów prawodawcy gminnego. Z tego względu Sąd uznał, że nie jest dopuszczalne pozostawienie w obrocie prawnym tylko części postanowień planu, o treści znacznie zmodyfikowanej w wyniku stwierdzenia nieważności części przepisów uchwały, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Ponadto niezgodny z art. 15 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest § 13 ust. 1 pkt 4 uchwały, który w stosunku do terenu 1.US nakazuje przewidzieć realizację punktu widokowego. Plan miejscowy nie może nakładać na inwestorów obowiązku realizacji określonego obiektu, może jedynie dopuszczać jego realizację na określonym terenie. W brzmieniu przyjętym w § 13 ust. 1 pkt 4 uchwały nie jest jasne, kto i przy realizacji jakiej inwestycji miałby "przewidywać" realizację punktu widokowego i czy brak takiego elementu w projekcie zagospodarowania terenu mógłby stanowić o sprzeczności projektu z planem. W skardze kasacyjnej od wyroku Gmina Częstochowa zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 5 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ograniczenie prawa własności wynikające z § 3 ust. 2 uchwały, dotyczące zagospodarowania obszarów oznaczonych symbolami 1MW-9MW, 1.MN-3.MN oraz 1.US, na podstawie projektu budowlanego obejmującego w całości jeden obszar mieści się w przyznanych ustawowo gminie kompetencjach (w granicach władztwa planistycznego). Nałożenie na właścicieli nieruchomości objętych jednym obszarem planistycznym obowiązku współdziałania nie narusza prawa własności. Ponadto naruszenie art. 15 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy skutkujących nieważnością postanowień planu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w § 7 ust. 3 uchwały dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono wyczerpująco zasady wydzielania nowych działek budowlanych. Konieczność wskazania w planie terenów scalenia i podziału dla terenów oznaczonych symbolami 1.MN-7MN nie jest uzasadniona. Umieszczenie co do tego terenu obowiązku realizacji punktu widokowego mieści się w kompetencjach rady gminy, jakie wynikają z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto – zdaniem Gminy – zakwestionowanie zgodności z prawem rozwiązania przyjętego w § 3 ust. 2 uchwały nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ponieważ sąd administracyjny nie może zakładać, że plan miejscowych bez tego rozwiązania jest innym planem niż chciałaby tego rada gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy podzielić zarzut skarżącej naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego. Jakkolwiek rację ma Sąd pierwszej instancji, że ustalenia przyjęte w § 3 ust. 2 uchwały w przedmiocie planu miejscowego, prowadzą do naruszenia prawa własności i wynikającego z niego prawa do zagospodarowania terenu, to naruszenie to nie oznacza konieczności stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały zagospodarowanie obszarów oznaczonych symbolami: 1.MW – 9,MW, 1.MN – 3.MN oraz 1.US, należy realizować na podstawie projektu budowlanego obejmującego w całości co najmniej jeden obszar, z uwzględnieniem ustaleń szczegółowych dotyczących terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zawartych w rozdziale II. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powołany paragraf narusza prawa właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarach oznaczonych symbolami: 1.MW – 9,MW, 1.MN – 3.MN oraz 1.US, ponieważ wprowadza obowiązek uzyskania projektu budowlanego obejmującego w całości co najmniej jeden obszar, co oznacza, że właściciele nieruchomości znajdujących się na tym obszarze mogą realizować zamierzenia inwestycyjnie jedynie działając wspólnie, gdyż pozwolenie na budowę może być wydane na podstawie jednego projektu budowlanego obejmującego cały obszar, a więc po wykazaniu, że inwestor (inwestorzy) dysponują prawem do nieruchomości znajdujących się na tym obszarze. Tym samym właściciele nieruchomości zostali pozbawieni możliwości indywidualnego zagospodarowania ich działek. To, że gmina dysponuje samodzielnością w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy), nie oznacza, iż posiada w tym zakresie władzę absolutną. Granice ingerencji gminy w prawo własności wyznaczają ograniczenia określone w szczególności w Konstytucji RP oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w konstytucje chronione prawo własności może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach, w oparciu o zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprowadzony w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały nakaz realizowania zabudowy na podstawie projektu budowlanego obejmującego w całości co najmniej jeden obszar wprowadza nazbyt dalekoidące ograniczenia prawa własności w zakresie zabudowy, może bowiem prowadzić do wyłączenia z zabudowy nieruchomości. Wprowadzenie takiego zakazu może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz zasady proporcjonalności, ponieważ jest to takie ograniczenie prawa własności, które uniemożliwiałoby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę i nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Uzyskanie efektu w postaci ukształtowania zabudowy o jednolitym charakterze na określonym obszarze nie wymaga nałożenia na właścicieli odrębnych nieruchomości znajdujących się na tym obszarze obowiązku realizowania zabudowy na podstawie jednego projektu budowlanego. Gmina, aby osiągnąć zamierzony cel może wybrać środki mniej uciążliwe dla jednostki, jak szczegółowe wytyczne dotyczące warunków zabudowy tego obszaru w zakresie wyglądu i parametrów obiektów. Nieprawidłowe jest jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wadliwość § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały powinna skutkować stwierdzeniem nieważności całego planu miejscowego, z tego względu, że pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w pozostałej części skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym planu miejscowego o innej treści, niż pierwotnie uchwalony. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego organów jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części. W tej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, albowiem uchwała, poza § 3 ust. 2, nie naruszała prawa, w szczególności zasad sporządzania planu miejscowego. W tym znaczeniu trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to, że nie było podstaw do stwierdzenia w całości nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie § 3 ust. 2 uchwały nie prowadziłoby do wypaczenia treści pozostałych ustaleń planu miejscowego, a w szczególności nie stanowi podstawy do wnioskowania, że plan miejscowy nie będzie odpowiadał zamierzeniom planistycznym gminy i nie stanowi niezgodnej z prawem ingerencji w uprawnienia merytoryczne organu gminy. Przepisy rozdziału drugiego uchwały zawierają ustalenia szczegółowe dotyczące terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i pozwalają na realizację zamierzenia gminy w postaci ujednolicenia zabudowy na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. Zasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że niewystarczające jest określenie zasad scalania i podziału nieruchomości dla obszarów zabudowy jednorodzinnej. Określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, takich jak minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchni czy określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zaskarżona uchwała w § 7 zawiera szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, w szczególności określa minimalną i maksymalną powierzchnię działek dla określonych obszarów oraz minimalną szerokość frontu działki. Przyjęte w tym paragrafie rozwiązania należy uznać za wystarczające w świetle art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w odniesieniu do obszarów zabudowy wielorodzinnej nie zachodzą takie okoliczności, które świadczyłyby o konieczności objęcia tych obszarów obowiązkiem scalania i podziału nieruchomości, a w konsekwencji obowiązkiem ustalenia dla tego obszaru szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości. Należy podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że ustalenia § 13 ust. 1 pkt 4 uchwały, przewidujące realizację punktu widokowego na obszarze 1.US nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że § 13 ust. 1 pkt 4 uchwały nakłada na inwestora obowiązek realizacji obiektu. Powołany paragraf przewiduje realizację punktu widokowego, w postaci wieży widokowej lub tarasu widokowego, usytuowanego w sposób umożliwiający obserwację panoramy wzgórza jasnogórskiego z sylwetką klasztoru na terenach przeznaczonych pod sport i rekreację, przy czym nie nakłada na konkretnego inwestora obowiązku realizacji takiego obiektu, a jedynie stanowi o przeznaczeniu terenu. Takie sposób sformułowania przepisu uchwały nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 2 na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., ponieważ wprowadzenie nakazu realizowania zabudowy na podstawie projektu budowlanego obejmującego w całości co najmniej jeden obszar prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności i narusza tym samym art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także zasady sporządzania planu miejscowego, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły być uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.