II GSK 2448/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. w N. (obecnie [A] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 349/13 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia 21 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Wyrokiem z 27 sierpnia 2013r. sygn. akt: II SA/Bk 349/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z 21 lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że Naczelnik Urzędu Celnego w [...] prowadził od marca 2011r. postępowanie dotyczące cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych o nazwie Super Bank, numerze fabrycznym [...], nr [...], eksploatowanego przez Spółkę z o.o. [A] w N. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku prowadzącej śledztwo w sprawie urządzania gier hazardowych wbrew warunkom zezwolenia. W sprawie o cofnięcie rejestracji automatu włączono do akt opinię biegłego [...] sporządzoną na użytek śledztwa prokuratorskiego. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] na podstawie §14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych cofnął rejestrację w/w automatu. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku decyzją z 10 października 2011r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem na nieudowodnienie w sposób wystarczający faktu nieprawidłowego funkcjonowania automatu. Wskazano, że w tym zakresie oparto się na domniemaniu wyprowadzonym z wyników badań automatów podobnych, natomiast nie sprawdzono tego automatu, którego przedmiotowa sprawa dotyczy, bowiem posiadał zabezpieczenia uniemożliwiające dostęp do jego funkcji. W ponownie prowadzonym postępowaniu, stosując ustawę z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych obowiązujące od dnia 14 lipca 2011r. (art. 23 "b" tej ustawy), organ I instancji zlecił Laboratorium Badawczemu Wyższej Szkoły Informatyki w Łodzi (jednostce upoważnionej przez Ministra Finansów) poddanie automatu badaniu sprawdzającemu. Jednostka sporządziła w dniu 12 lipca 2012r. opinię nr [...]. Decyzją z 19 listopada 2012r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...], cofnął rejestrację przedmiotowego automatu o niskich wygranych. Zdaniem organu dowód z opinii jednostki badającej upoważnionej przez Ministra Finansów do przeprowadzenia badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych jednoznacznie wskazuje, że sporny w sprawie automat nie spełnia warunków określonych w ustawie. Opinia jednostki zawiera bowiem wniosek "Wynik badań negatywny" oraz stwierdzenie: "Konstrukcja automatu nie zapewnia prawidłowego ustalenia wartości maksymalnej stawki oraz nie zapewnia uniemożliwienia przekraczania wartości maksymalnej stawki, o której mowa w art. 129 ust. 3 ustawy, w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane." W ocenie organu opinię sporządzono z uwzględnieniem nowych przepisów, w tym także wykonawczych tj. rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012r., poz. 312). Wynik negatywny badania uzasadniał wydanie decyzji o cofnięciu rejestracji automatu. Zaskarżoną decyzją, Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ wyjaśnił zasady kierowania automatu do gier o niskich wygranych na badanie sprawdzające przeprowadzane przez właściwą jednostkę, które to zasady uregulowano w art. 23 "b" ustawy hazardowej z 2009r. Jednostka badająca oceniła, że wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze, osiągana na automacie, jest wyższa niż dopuszczalna dla automatów do gier o niskich wygranych ustalona zgodnie z art. 129 ust. 3 ustawy hazardowej i wynosi 10,00 zł-w sytuacji postawienia 100 punktów kredytowych z licznika BANK. Organ wskazał, że organy administracji są obowiązane stosować obowiązujące prawo i nie mają instrumentów prawnych, aby kwestionować ich konstytucyjność, zatem bezprzedmiotowe były zarzuty dotyczące ograniczenia-działaniem organów polegającym na zastosowaniu przepisów rozporządzenia z 9 marca 2012r.-zasady ochrony praw nabytych. Zasady funkcjonowania automatu zostały sprawdzone przez podmiot posiadający wiedzę specjalistyczną, którą organ nie dysponował. Natomiast warunkiem cofnięcia rejestracji jest ustalenie niezgodności stanu rzeczywistego automatu z warunkami jego rejestracji, co w sprawie przesądzono i co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. II. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Spółka z o.o. [A] w N. zarzucając naruszenie: 1. art. 22 Konstytucji w zw z art. 23 "a" ust. 7 ustawy z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych z oraz §16 pkt 2 "a" rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier poprzez faktyczne oparcie orzeczenia o nieznane w żadnej ustawie ograniczenie wolności działalności gospodarczej, wprowadzone przez przepis rangi niższej niż ustawowa; 2. art. 92 ust. 1 Konstytucji w zw z art. 23 "d" ustawy o grach hazardowych w związku z §16 pkt 2 "a" rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. poprzez przekroczenie przez Ministra Finansów ustawowego umocowania do wydania rozporządzenia i wprowadzenia w nim dodatkowej i nieprzewidzianej w art. 129 ust. 3 ustawy przesłanki cofnięcia rejestracji automatu w postaci warunku faktycznego zakazu kontynuacji gry za uzyskane wygrane; 3. art. 2 Konstytucji i szeregu wywiedzionych z niego zasad prawnych (pewności prawa, ochrony praw nabytych, ochrony interesów w toku, zaufania obywateli do państwa i prawa, niedziałania prawa wstecz)-poprzez zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego deklaratoryjnie przed trzema laty (poświadczeniem rejestracji) przepisu nowego prawa tj. §16 pkt 2 "a" rozporządzenia z 9 marca 2012r., wskutek czego uzyskano możliwość zastosowania art. 23 "a" ust. 7 ustawy o grach hazardowych; 4. art. 23 "a" ust. 7 ustawy o grach hazardowych poprzez zastosowanie regulacji aktu podustawowego dla wykazania nieprawidłowości działania urządzenia. Skarżący wniósł również o skierowanie przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności §16 pkt 2 "a" rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. z art. 22 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz o zawieszenie postępowania na czas rozstrzygnięcia pytania prawnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest niezasadna. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji podał, że z art. 129 ust. 1 ustawy z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, wynika, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawą z 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 14 lipca 2011r., wprowadzono do ustawy o grach hazardowych procedurę weryfikacji dotychczasowych rejestracji automatów do gier o niskich wygranych. W art. 11 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej przewidziano, że poświadczenia rejestracji dokonane na podstawie dotychczasowych przepisów w celu dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier, o których mowa w art. 23 "a" ust. 1 ustawy zmienianej, zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia albo cofnięcia zgodnie z art. 23 "a" ust. 6 i 7 ustawy zmienianej. Art. 11 ust 2 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że przepisy art. 23 "a"-23 "c" i 23 "e" ust. 1 i 2 ustawy zmienianej, stosuje się odpowiednio również do eksploatacji automatów i automatów do gier o niskich wygranych przez podmioty prowadzące działalność na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, do czasu wygaśnięcia udzielonego zezwolenia. Zgodnie z dodanym do ustawy o grach hazardowych i mającym - z mocy przytoczonego wyżej przepisu przejściowego ustawy zmieniającej oraz art. 14 tejże ustawy - zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, przepisem art. 23 "a" ust. 7 ustawy o grach hazardowych, naczelnik urzędu celnego, w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Podstawą do cofnięcia rejestracji jest zatem stwierdzenie przez organ, że automat nie spełnia wymogów ustawowych. Wymogi ustawowe dla automatów do gier o niskich wygranych określa przepis art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych poprzez wskazanie, że są to urządzenia mechaniczne, elektromechaniczne i elektroniczne, pozwalające na gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 złotych, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 złotych. Zgodnie z art. 23 "b" ust. 1 ustawy o grach hazardowych, na pisemne żądanie naczelnika urzędu celnego, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać urządzenie lub automat badaniu sprawdzającemu. Badanie sprawdzające przeprowadza jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów i urządzeń do gier (art. 23 "a" ust. 3 ustawy o grach hazardowych). Automat przeszedł wymaganą ustawą procedurę sprawdzającą spełnianie warunków określonych w ustawie. Badanie przeprowadziła jednostka badająca-Laboratorium Badawcze Wyższej Szkoły Informatyki w Łodzi. Jednostka badająca stwierdziła negatywny wynik badania w zakresie zapewnienia grze na badanym automacie nieprzekraczania ustawowej maksymalnej stawki za udział w jednej grze oraz nieprzekraczania ustawowej maksymalnej wartości jednorazowej wygranej. Przedmiotowy automat nie spełnia wymogów art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych albowiem "dopuszcza gry przy stawkach 100 punktów kredytowych (10,00 złotych) pobieranych z licznika Bank (pula punktów kredytowych gromadzona z wygranych w przeprowadzanych grach). Automat w obecnym stanie prawnym nie spełnia warunków rejestracji automatu o niskich wygranych. Konstrukcja automatu nie zapewnia prawidłowego ustalenia maksymalnej stawki oraz nie zapewnia uniemożliwiania przekraczania wartości maksymalnej stawki, o której mowa w art. 129 ust. 3 ustawy, w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane". Skarżąca na podstawie art. 23 "b" ust. 4 i 5 ustawy o grach hazardowych została obciążona kosztami badania sprawdzającego z uwagi na potwierdzenie wynikiem badania, że sporny automat nie spełnia warunków określonych w ustawie. W świetle art. 23 "a" ust. 7 ustawy o grach hazardowych, wystarczające dla cofnięcia rejestracji jest stwierdzenie niezgodności automatu z warunkami określonymi w ustawie. Nie ma znaczenia fakt, czy automat utracił cechy techniczne pozwalające na prowadzenie gier odpowiadających definicji ustawowej gry na automatach o niskich wygranych, czy od początku ich nie posiadał, mimo że został zarejestrowany jako automat do takich gier. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 92 par. 1 Konstytucji wynikającego z §16 punkt 2 lit. "a" Rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier, objęcia badaniem sprawdzającym okoliczności przekraczania określonej art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych wartości maksymalnej stawki za udział w jednej grze w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane oraz możliwości uzyskiwania jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż określona w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Sąd I instancji nie podzielił prezentowanej przez skarżącą interpretacji pojęć zawartych w ustawowej definicji gry na automatach o niskich wygranych. Wykładnia celowościowa i systemowa nie pozwalają na zacieranie różnic w wysokości wygranych i stawek za udział w jednej grze w odniesieniu do gry na automatach o niskich wygranych i na automatach bez ustawowego ograniczenia wygranej. §16 punkt 2 Rozporządzenia wykonawczego, którego konstytucyjność podważa skarżący jest-zdaniem składu orzekającego - zgodny z celowościową i systemową wykładnią przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym interpretacją ustawowej definicji gry na automatach do gier o niskich wygranych i nie zmienia tej definicji w sposób ograniczający wolność działalności gospodarczej. Rynek gier na automatach podlega prawnej reglamentacji i świadomość warunków ograniczających swobodę działalności w zakresie gier na automatach powinna być znana podmiotom eksploatującym automaty. Mechanizm gry pozwalający na jej kontynuowanie za uzyskane wygrane, prowadzący do wygranej wyższej niż maksymalna zastrzeżona dla gier o niskich wygranych, przyzwala na niekontrolowany rozwój hazardu poza kasynami, co jest sprzeczne z duchem ustawy o grach hazardowych. IV. [A] Sp. z o.o. w N., działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.): -naruszenie prawa materialnego tj. art. 23a ust. 7 u.g.h. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie albowiem w toku postępowania dowodowego nie stwierdzono, aby urządzenie nie spełniało warunków określonych w ustawie, zarówno wg stanu prawnego aktualnego w chwili rejestracji urządzenia jak i obowiązującego w chwili orzekania w sprawie, albowiem wątpliwość wzbudza co najwyżej respektowanie regulacji zawartej w akcie niższego rzędu, a nie w ustawie tj. w §16 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier, -naruszenie art. 22 Konstytucji w zw z art. 23a ust. 7 u.g.h. w zw z §16 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier, a to poprzez faktyczne oparcie orzeczenia o nieznane w żądnej ustawie ograniczenia wolności działalności gospodarczej, wprowadzone przez przepis rangi niższej niż ustawowa, -naruszenie art. 92§1 Konstytucji w zw z art. 23 d u.g.h. w zw z §16 pkt 2 lit. a rozporządzenia wykonawczego a to poprzez przekroczenie przez Ministra Finansów określonego w u.g.h. umocowania do wydania aktu wykonawczego do ustawy w ten sposób, iż w rozporządzeniu wykonawczym zmieniona została w sposób istotny ustawowa definicja automatu do gier o niskich wygranych zawarta w art. 129 ust. 3 u.g.h. a to poprzez wprowadzenie dodatkowego , nieznanego ustawie warunku faktycznego zakazu kontynuacji gry za uzyskane wygrane, -wszechstronne naruszenie art. 2 Konstytucji i szeregu wywiedzionych z niego zasad pochodnych względem zasady demokratycznego państwa prawa, a to zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych, zasady ochrony interesów w toku, zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz- a to wszystko poprzez zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego przeszło 5 lat temu i utrwalonego wydaną wówczas decyzją administracyjną o charakterze deklaratoryjnym (tj. poświadczeniem rejestracji automatu do gier), przepisu prawa nowego tj. §16 pkt 2 lit. a rozporządzenia wykonawczego, czego dokonano w celu wykazania rzekomego ziszczenia się przesłanek zastosowania art. 23a ust. 7 u.g.h., -naruszenie art. 14 ustawy z 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tej intertemporalnej regulacji dotyczącej przecież wyłącznie zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą także do przepisów wydanego wiele miesięcy później wykonawczego do u.g.h. Rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier- w efekcie czego w sprawie prowadzonej od 2011r. zastosowano bez jakiejkolwiek podstawy intertemporalnej przepisy zupełnie nowego aktu wykonawczego, obowiązującego dopiero od kwietnia 2012r. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania , względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji wydanych w obu instancjach. Dodatkowo wniesiono by Naczelny Sąd Administracyjny rozważył skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych celem ustalenia czy: -regulacja §16 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier zastosowana w przedmiotowej sprawie w zw z art. 23a ust. 7 i art. 23d u.g.h. jest zgodna z art. 22 Konstytucji oraz art. 92§1 Konstytucji, -regulacja art. 23a ust. 7 u.g.h. zastosowana w przedmiotowej sprawie jest zgodna z art. 2 Konstytucji i szeregiem wywiedzionych z niego zasad pochodnych względem zasady demokratycznego państwa prawa, a to zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych, zasady ochrony interesów w toku, zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz-a to w sytuacji gdy w niezmienionym stanie faktycznym istotnym w sprawie jedynie na skutek zmiany (tj. zaostrzenia) polityki władzy wobec działalności hazardowej oraz wynikającego z tego zmiany stanu prawnego, zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do cofnięcia nadanego wcześniej, na określony okres 6 lat, uprawnienia do gospodarczej eksploatacji urządzenia do gier działającego cały czas w ten sam niezmieniony sposób, zgodny w szczególności z regulacjami prawnymi obowiązującymi w chwili jego rejestracji oraz z ich wykładnią powszechnie przyjętą w tamtym czasie, także i przede wszystkim przez Ministra Finansów. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Syndyk Masy Upadłości Spółki, poinformował, iż w stosunku do skarżącej kasacyjnie Spółki, ogłoszono upadłość. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2015r. pełnomocnik Syndyka Masy Upadłości Spółki przedłożył do akt sprawy postanowienie Sądu Najwyższego z 27 listopada 2014r. sygn. akt: II KK 55/14 na okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie winno ocenić się czy kwestionowane przepisy prawa mają charakter techniczny. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. W rozpoznawanym środku odwoławczym, autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jednakże z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zakwestionowała stanu faktycznego przyjętego w sprawie. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że Spółka kwestionowała decyzję przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjęta koncepcja rozwiązań legislacyjnych w nowelizacji ustawy o grach hazardowych spowodowała, że naruszono zasadę ochrony praw nabytych wynikających z powyższej decyzji i ograniczono zasadę wolności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. W punkcie wyjścia należy przypomnieć, że zasada ochrony praw nabytych, wywiedziona jest bezpośrednio z art. 2 Konstytucji RP, który statuuje zasadę państwa prawnego. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji jak i praw nabytych in abstracto a także ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. Zasada ochrony praw nabytych nie sprowadza się do bezwzględnego nakazu ochrony prawa nabytych lecz do każdorazowego rozważenia, czy prawa te nie są odejmowane arbitralnie. (M.Kordela, Zarys typologii uzasadnień aksjologicznych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Bydgoszcz-Poznań 2001, s.50). Obowiązująca w polskim prawie konstytucyjnym zasada ochrony prawa nabytych nigdy nie utożsamiła poszanowania prawa nabytych z ich nienaruszalnością. Już w pierwszych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wykładający zasadę ochrony praw nabytych stwierdził, iż nie oznacza ona ich niezmienności. Potwierdził swobodę ustawodawcy w modyfikowaniu treści prawa.(orzeczenie TK z 4 października 1989r. sygn. akt: K 3/88, OTK 1989, nr 1, poz. 2).To stanowisko judykatury zaakceptowała również doktryna prawa. Autorzy stwierdzali, iż ochrona praw nabytych stanowi źródło jedynie względnej trwałości uzyskanych uprawnień (T.Zieliński, Ochrona praw nabytych-zasady państwa prawnego, ,,Państwo i Prawo" 1992, z.3, s.8). Ochrona praw nabytych służy przede wszystkim ochronie istniejącego stanu, ale możliwe są pośrednie rozwiązania, które z jednej strony umożliwiają korektę lub dostosowanie, zaś z drugiej strony uwzględnia ochronę praw obywateli. Ustawodawca może w szczególności ocenić negatywnie dokonane wcześniej rozwiązania legislacyjne i zmienić prawo. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że ustawodawca może nowelizować prawo także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z konstytucją. Chroniąc prawa nabyte nie można bowiem przyjąć, iż każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli, jest zakazana (orzeczenia TK z 22 sierpnia 1990r. sygn. akt: K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5, z 11 lutego 1992r. sygn. akt: K14/91, OTK 1992, nr 1, poz. 7, z 23 marca 1992r. sygn. akt: K 6/91, OTK 1992, nr 1, poz. 3). Demokratyczny ustawodawca ma prawo przeprowadzić także niepopularne czy wręcz ,,bolesne" reformy. Uznanie obowiązywania zasady nienaruszalności praw nabytych doprowadziłoby do całkowitego unieruchomienia systemu prawa. Przyjęcie, że prawa raz nabyte są nienaruszalne, prowadziłoby do sytuacji, w której niemożliwe byłyby zmiany przestarzałych i nieprzystających do nowej rzeczywistości przepisów prawa, do petryfikacji systemu prawnego, uniemożliwiając wprowadzenie niezbędnych zmian w obowiązujących regulacjach prawnych. Tymczasem system prawny nie może pozostawać w oderwaniu od systemu społecznego i gospodarczego. Wykładnia zasady ochrony praw nabytych skłaniająca do przyjęcia nienaruszalności praw prowadziłaby ad absurdum do założenia, iż ustrojodawca działał nieracjonalnie (M. Jackowski, Zasada ochrony praw nabytych w polskim prawie konstytucyjnym, Przegląd Sejmowy Rok XVI 1(84) 2008, s.25). Także swoboda prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi prawa absolutnego. W tym miejscu można też przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 27 lutego 2014r. w sprawie sygn. akt: P 31/13 (OTK-A 2014/2/16): "należy na wstępie odnotować, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już podkreślał w swoim orzecznictwie, że gwarantowana przez art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 10 kwietnia 2001r. sygn. akt: U 7/00; z 7 maja 2001r. sygn. akt: K 19/00 oraz z 2 grudnia 2002r., sygn. akt: SK 20/01)". Zgodnie z art. 22 Konstytucji: "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Trzeba przypomnieć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego został wyrażony pogląd, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał wskazał, że jeżeli uznać, że wolność działalności gospodarczej należy do konstytucyjnych praw i wolności jednostki, to art. 22 Konstytucji, stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Trybunał dopuścił również przyjęcie, że-z jednej strony-każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli "ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Uznał przy tym, że "patrząc z drugiej strony, stwierdzić należy, że w zakresie «ważnego interesu publicznego» mieszczą się również wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji". W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest, przynajmniej patrząc pod kątem materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń, szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji" (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29 kwietnia 2003r. sygn. akt: SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33; z 19 stycznia 2010r. sygn. akt: SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 2)". Jak wynika z uzasadnienia projektu u.g.h., intencją ustawodawcy wprowadzającego do obrotu prawnego nowe przepisy w zakresie gier hazardowych, było zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu oraz uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych, czego konieczność dodatkowo potwierdziła sytuacja faktyczna występująca na rynku gier hazardowych w okresie obowiązywania dotychczasowego prawa, to tym samym należy uznać, że ustanowione ograniczenia i zakazy odnośnie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, jako uzasadnione interesem i porządkiem publicznym, nie naruszają powoływanych przez skarżącą zasad i wartości konstytucyjnych. W sytuacji, bowiem zaistnienia uzasadnionego zagrożenia określonych wartości społecznych czy gospodarczych, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, i stwierdzenia przez organy państwowe potrzeby podjęcia natychmiastowych działań mających na celu ochronę tych wartości, nie ma podstaw do stwierdzenia, że podjęta w związku z tym w trybie pilnym procedura legislacyjna stanowi sama w sobie naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad zaufania do państwa i prawa, ochrony praw nabytych i interesów w toku, zważywszy, że zastosowana procedura legislacyjna odpowiada podstawowym wymogom prawnym w zakresie tworzenia, ogłoszenia oraz wejścia aktu prawnego w życie. Należy zaznaczyć, że nowa ustawa o grach hazardowych nie pozbawiła Spółki ustalonego wcześniej w drodze decyzji prawa czy obowiązku w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej dotyczącej gier na automatach o niskich wygranych, nie pozbawiła również innych podmiotów prowadzących działalność w tym zakresie prawa do dalszego jej prowadzenia aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń na jej prowadzenie. Skarżąca kasacyjnie w wyniku zmiany stanu prawnego nie utraciła żadnego prawa podmiotowego, które wcześniej nabyła, ani też ekspektatywy tego prawa. Co ważne i co wymaga podkreślenia, w szczególnej dziedzinie, jaką jest organizacja gier losowych, organy krajowe dysponują swobodnym uznaniem wystarczającym do ustalenia wymogów, z jakimi związana jest ochrona konsumenta oraz porządku społecznego, i-o ile warunki ustanowione przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej są spełnione-do każdego państwa członkowskiego należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez nie zgodnych z prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz działalności w zakresie gier i zakładów, czy też wyłącznie ograniczenie jej i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli (podobnie, wyroki Stoß i in., C-316/07, od C-358/07 do C-360/07, C-409/07 i C-410/07, EU:C:2010:504, pkt 76, a także Carmen Media Group, EU:C:2010:505, pkt 46). Z żadnego przepisu u.g.h. nie wynikało, by ustawodawca zagwarantował w czasie, na który zostało udzielone zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, niezmienność zasad dotyczących funkcjonowania owych automatów, przedsiębiorcom podejmującym się prowadzenia tego rodzaju działalności. Uwzględnienie argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej prowadziłoby do wniosku, że wprowadzenie zmian w ustawie o grach hazardowych jest niemożliwe; w każdym czasie funkcjonują bowiem przedsiębiorcy realizujący przedsięwzięcia długoterminowe, w tym przypadku dysponujący zezwoleniem na urządzanie przedmiotowych gier. W przedmiotowej sprawie, nie można pominąć również i tej kwestii, iż kontrolowane urządzenie nie zapewniało prawidłowego ustalenia wartości maksymalnej stawki. Rozważenie wymagał także wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. Na podstawie art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym, (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Tak więc jedynie wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W piśmiennictwie poza tym podkreśla się, że art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przyznają sądowi orzekającemu kompetencję, a ta sama przez się nie nakłada na nikogo obowiązku. Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (A. Bajończyk, glosa do postanowienia SN z 7 czerwca 2002r. sygn. akt: I KZP 17/02, Przegląd Sądowy 2003, nr 1, s. 154). Co więcej, instytucja pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego regulowana m.in. przez przepisy art. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ma bowiem na celu nie usunięcie wątpliwości co do stanu prawnego, lecz usunięcie z systemu prawnego przepisu niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowana umową międzynarodową, czy ustawą. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest sformułować w pytaniu ,,zarzut" niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, umową, czy ustawą. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej, nie jest więc dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy, a próba podważenia wiążącej wykładni miałaby na celu w takiej sytuacji naruszenia ładu prawnego (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2008r. sygn. akt: P 53/07, publ. OTK-A 2008/10/192). Wobec tego sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to by uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawna rozstrzygnięcie sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (A. Wasilewski, Przestawianie Pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy, PiP 1999, z 8, s. 25-29; A. Mączyński Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2000, z 5, s. 3-14; A. Wasilewski, Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sądowy 2000, nr 5, s. 3-11). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie dostrzega takich realnych wątpliwości prawnych. Regulacja §16 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier, dotyczy zakresu przedmiotowego badań jakim poddawane są automaty do gier o niskich wygranych. Badania ta przeprowadzane są w zakresie badań technicznych, badań sprawdzających i obejmują sprawdzenie czy konstrukcja automatu zapewnia prawidłowe ustalenie wartości maksymalnej stawki i uniemożliwienie przekraczania wartości maksymalnej stawki o której mowa jest w art. 129 ust. 3 u.g.h., w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane. Godzi się przypomnieć, że art. 77 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 672) przewiduje możliwość kontrolowania przedsiębiorców. Kontrola ta jest przeprowadzana na zasadach określonych w ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Z powyższego wynika zatem, że to ustawa o swobodzie działalności gospodarczej określa zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej, jeśli natomiast chodzi o odstępstwa od powyższej zasady, ustawodawca uznał, że tylko z prawa wspólnotowego lub ratyfikowanych umów międzynarodowych mogą wynikać inne zasady i tryb kontroli. Przedsiębiorcy mogą zatem być kontrolowani np. przez organy kontrolne Komisji Europejskiej jak również instytucje krajowe (organy podatkowe, Państwowej Inspekcji Pracy, Sanepidu). Ustawodawca wskazał, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy odrębnych ustaw (art. 77 ust. 2 u.s.d.g.). Powyższa regulacja oznacza, że jedynie gdy ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie reguluje określonych kwestii w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, zastosowanie znajdują przepisy szczególne. Wskazana regulacja ma zapobiegać ewentualnej (mogącej powstać) kolizji pomiędzy regulacją ustawy a innymi przepisami prawnymi. Artykuł 77 ust. 3 ustawy stanowi, że zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają przepisy odrębnych ustaw. Wskazane postanowienie stanowi logiczną konsekwencję faktu, iż najczęściej zakres przedmiotowy i podmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy regulują przepisy innych aktów prawnych. Przepisy ustaw szczególnych wskazują bowiem organy, które są uprawnione do kontroli działalności gospodarczej na zasadach określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (art. 77 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 3 ustawy). Sformułowanie "kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy" należy utożsamiać z działaniami mającymi na celu weryfikację, czy przedsiębiorca nie narusza w toku wykonywania działalności gospodarczej obowiązków wynikających z przepisów prawa lub aktów indywidualnych. Przedmiotem takiej kontroli są nie tylko czynności związane bezpośrednio z wykonywaną działalnością gospodarczą, czyli prowadzące do przysporzenia zysku, lecz także te, które mają na celu stworzenie ku temu warunków. Interpolując powyższe, należy stwierdzić, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą, który wykorzystuje w swojej aktywności zawodowej określone maszyny, urządzenia (park maszynowy) może być kontrolowany pod kątem sprawności owych urządzeń. Stwierdzenie zatem, że kontrolowany automat nie zapewniał prawidłowego ustalenia wartości maksymalnej stawki oraz nie zapewniał uniemożliwienia przekraczania wartości maksymalnej stawki, o której mowa w art. 129 ust. 3 ustawy, w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane, powodowało, że Skarżąca powinna przedmiotowe urządzenie dostosować do wymogów określonych w ustawie względnie wycofać z eksploatacji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi 240,00 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika organu określonego w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).