II SA/Wr 417/13

| | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 3 ust. 1 pkt 8, § 9 pkt 1 we fragmencie " po uzgodnieniu z zarządcą drogi lub właścicielem terenu", § 9 pkt 2 we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z właścicielem lub zarządcą terenu", § 9 pkt 3 lit. a we fragmencie " na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci", § 9 pkt 4 lit. a we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci", § 9 pkt 6 lit. a we fragmencie "zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia wydanymi przez zarządcę sieci", § 9 pkt 6 lit. c we fragmencie "w uzgodnieniu z zarządcą sieci", § 9 pkt 11 lit. b, § 9 pkt 11 lit. c we fragmencie " na warunkach uzgodnionych z ich zarządcami", § 11 ust. 5 pkt 1 we fragmencie " budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 11 ust. 6 pkt 2 i 3, § 12 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 12 ust. 6 pkt 3 i 4, § 13 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 13 ust. 6 pkt 3 i pkt 4, § 14 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 14 ust. 6 pkt 2 i 3, § 15 ust. 5 pkt 1 we fragmencie " budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 15 ust. 6 pkt 1, § 16 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 17 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 17 ust. 6 pkt 1, § 18 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 18 ust. 6 pkt 1, § 19 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 20 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 21 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 21 ust. 6 pkt 1, § 22 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 22 ust. 6 pkt 1, § 23 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 24 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 24 ust. 6 pkt 2, § 25 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 25 ust. 6 pkt 2, § 26 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 26 ust. 6 pkt 2, § 27 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 27 ust. 6 pkt 2, § 28 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 28 ust. 6 pkt 1, § 29 ust. 6, § 30 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 30 ust. 7 pkt 2, § 31 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 32 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 33 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 34 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 35 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 36 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 37 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 38 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 39 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 40 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 41 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 41 ust. 6 pkt 3, § 42 ust. 4 pkt 2, § 42 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 43 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 44 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 56 i załącznik Nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem R uchwały Rady Gminy Borów z dnia 11 grudnia 2012 r. nr XX/144/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Boreczek I. stwierdza nieważność: § 3 ust. 1 pkt 8; § 9 pkt 1 we fragmencie " po uzgodnieniu z zarządcą drogi lub właścicielem terenu"; § 9 pkt 2 we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z właścicielem lub zarządcą terenu"; § 9 pkt 3 lit. a we fragmencie " na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci"; § 9 pkt 4 lit. a we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci"; § 9 pkt 6 lit. a we fragmencie "zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia wydanymi przez zarządcę sieci"; § 9 pkt 6 lit. c we fragmencie "w uzgodnieniu z zarządcą sieci"; § 9 pkt 11 lit. b; § 9 pkt 11 lit. c we fragmencie " na warunkach uzgodnionych z ich zarządcami"; § 11 ust. 5 pkt 1 we fragmencie " budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej"; § 11 ust. 6 pkt 2 i 3; § 12 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej"; § 12 ust. 6 pkt 3 i 4; § 13 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej"; § 13 ust. 6 pkt 3 i pkt 4; § 14 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej"; § 14 ust. 6 pkt 2 i 3; § 15 ust. 5 pkt 1 we fragmencie " budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej"; § 15 ust. 6 pkt 1; § 16 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej"; § 17 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej"; § 17 ust. 6 pkt 1; § 18 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 18 ust. 6 pkt 1; § 19 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 20 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 21 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 21 ust. 6 pkt 1; § 22 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 22 ust. 6 pkt 1; § 23 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 24 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 24 ust. 6 pkt 2; § 25 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 25 ust. 6 pkt 2; § 26 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 26 ust. 6 pkt 2; § 27 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 27 ust. 6 pkt 2; § 28 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 28 ust. 6 pkt 1; § 29 ust. 6; § 30 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 30 ust. 7 pkt 2; § 31 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 32 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 33 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 34 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 35 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 36 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 37 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 38 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 39 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 40 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 41 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 41 ust. 6 pkt 3; § 42 ust. 4 pkt 2; § 42 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 43 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 44 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej"; § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 56 i załącznika Nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem R zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Borów na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na: § 9 pkt 1 we fragmencie "po uzgodnieniu z zarządcą drogi lub właścicielem terenu", § 9 pkt 2 we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z właścicielem lub zarządcą terenu", § 9 pkt 3 lit. a we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci", § 9 pkt 4 lit. a we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci", § 9 pkt 6 lit. a we fragmencie "zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia wydanymi przez zarządcę sieci", § 9 pkt 6 lit. c we fragmencie "w uzgodnieniu z zarządcą sieci", § 9 pkt 11 lit. b, § 9 pkt 11 lit. c we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z ich zarządcami", § 11 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 11 ust. 6 pkt 2 i 3, § 12 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 12 ust. 6 pkt 3 i 4, § 13 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 13 ust. 6 pkt 3 i pkt 4, § 14 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 14 ust. 6 pkt 2 i 3, § 15 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 15 ust. 6 pkt 1, § 16 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 17 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 17 ust. 6 pkt 1, § 18 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 18 ust. 6 pkt 1, § 19 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 20 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 21 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 21 ust. 6 pkt 1, § 22 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 22 ust. 6 pkt 1, § 23 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 24 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 24 ust. 6 pkt 2, § 25 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 25 ust. 6 pkt 2, § 26 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 26 ust. 6 pkt 2, § 27 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 27 ust. 6 pkt 2, § 28 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 28 ust. 6 pkt 1, § 29 ust. 6, § 30 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 30 ust. 7 pkt 2, § 31 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 32 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 33 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 34 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 35 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 36 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 37 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 38 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 39 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 40 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 41 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 41 ust. 6 pkt 3, § 42 ust. 4 pkt 2, § 42 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 43 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 44 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 56 i załącznik Nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem R uchwały Rady Gminy Borów z dnia 11 grudnia 2012 r. (Nr XX/144/2012) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Boreczek. Przedmiotowej uchwale zarzucił podjęcie jej: - § 9 pkt 1 we fragmencie "po uzgodnieniu z zarządcą drogi lub właścicielem terenu", pkt 2 we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z właścicielem lub zarządcą terenu", pkt 3 lit. a we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci", pkt 4 lit. a we fragmencie ,.na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci", pkt 6 lit. a we fragmencie "zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia wydanymi przez zarządcę sieci", pkt 6 lit. c we fragmencie "w uzgodnieniu z zarządcą sieci", pkt. 11 lit. b, pkt 11 lit. c we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z ich zarządcami, § 42 ust. 4 pkt 2 z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1587 ze zm.), - § 11 ust. 6 pkt 2 i 3 , § 12 ust. 6 pkt 3 i 4, § 13 ust. 6 pkt 3 i pkt 4, § 14 ust. 6 pkt 2 i 3, § 15 ust. 6 pkt 1, § 17 ust. 6 pkt 1, § 18 ust. 6 pkt 1, § 21 ust. 6 pkt 1, § 22 ust. 6 pkt 1, § 24 ust. 6 pkt 2, § 25 ust. 6 pkt 2, § 26 ust. 6 pkt 2, § 27 ust. 6 pkt 2, § 28 ust. 6 pkt 1, § 29 ust. 6 , § 30 ust. 7 pkt 2, § 41 ust. 6 pkt 3 z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 260 j.t.), -§11 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 12 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 13 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 14 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 15 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 16 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 17 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 18 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 19 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 20 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 21 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 22 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 23 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 24 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 25 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 26 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 27 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 28 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 30 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 31 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 32 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 33 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 34 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 35 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 36 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 37 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 38 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 39 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 40 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 41 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 42 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 43 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 44 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej" z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz.651 j.t.) - § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 56 oraz załącznika nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem "R" z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając w dalszej części zarzuty skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w § 9 niniejszej uchwały Rada Gminy Borów postanowiła, że w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej na obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia: 1) dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg publicznych i wewnętrznych po uzgodnieniu z zarządcą drogi lub właścicielem terenu oraz na warunkach określonych w przepisach odrębnych; 2) dopuszcza się prowadzenie podziemnej lub napowietrznej infrastruktury technicznej przez tereny o innych funkcjach podstawowych, na warunkach uzgodnionych z właścicielem lub zarządcą terenu oraz zgodnie z przepisami odrębnymi; 3) w zakresie zaopatrzenia w wodę obowiązują następujące ustalenia: a) zaopatrzenie w wodę przyłączami wodociągowymi wpiętymi do rozdzielczej sieci wodociągowej wsi Boreczek, zgodnie z przepisami odrębnymi, na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci; b) dopuszcza się budowę indywidualnych ujęć wody pobierających wody podziemne dla celów bytowych i technologicznych. 4) w zakresie kanalizacji sanitarnej obowiązują następujące ustalenia: a) docelowo odprowadzenie ścieków bytowych grawitacyjno-tłocznym systemem kanalizacji sanitarnej wsi Boreczek, zgodnie z przepisami odrębnymi, na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci; b) ścieki przemysłowe powstające w wyniku procesów technologicznych należy przed odprowadzeniem do kanalizacji sanitarnej oczyścić we własnych urządzeniach oczyszczających zlokalizowanych na terenie inwestora; c) do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się realizację zbiorników bezodpływowych; d) do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się stosowanie indywidualnych rozwiązań w zakresie oczyszczania ścieków pod warunkiem spełnienia wymagań przepisów odrębnych. 5) w zakresie kanalizacji deszczowej obowiązują następujące ustalenia: a) wody opadowe z połaci dachowych i nawierzchni utwardzonych w granicach poszczególnych działek należy odprowadzać na teren własny lub do kanalizacji deszczowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami; b) zanieczyszczenia powstające na obszarach utwardzonych placów i dróg wewnętrznych należy neutralizować; c) tereny, na których może dojść do zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi lub chemicznymi należy utwardzić i skanalizować, zanieczyszczenia tam powstające winny być zneutralizowane przed ich odprowadzeniem do kanalizacji deszczowej poprzez zainstalowanie odpowiednich urządzeń dla separacji substancji ropopochodnych na terenie inwestora. 6) w zakresie elektroenergetyki obowiązują następujące ustalenia: a) zaopatrzenie w energię elektryczną należy zapewnić z rozdzielczej sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia wydanymi przez zarządcę sieci; b) dopuszcza się przebudowę napowietrznych linii energetycznych, a także ich przełożenie (skablowanie); c) ustala się strefę ochronną wzdłuż napowietrznych linii średniego napięcia 20kV w odległości 3 metrów od osi skrajnej linii, w granicach której realizacja zabudowy wymaga przełożenia lub skablowania sieci w uzgodnieniu z zarządcą sieci; d) ustala się strefę ochronną wzdłuż napowietrznych linii wysokiego napięcia 110kV w odległości 20 metrów od osi skrajnej linii, w zagospodarowaniu której należy uwzględnić ograniczenia wynikające z oddziaływania sieci; e) dopuszcza się przebudowę istniejących stacji transformatorowych; f) dopuszcza się w miarę potrzeb lokalizację stacji transformatorowych na wszystkich terenach zgodnie z przepisami odrębnymi. 11) w zakresie melioracji obowiązują następujące ustalenia: a) w przypadku naruszenia i uszkodzenia sieci drenarskiej należy natychmiast powiadomić zarządcę sieci oraz dokonać naprawy układu drenażowego; b) ustala się obowiązek uzgodnienia prac kolidujących z urządzeniami melioracyjnymi z administratorem tych sieci; c) dopuszcza się realizację nowych rowów melioracyjnych oraz poszerzanie, zmianę przebiegu lub zarurowywanie odcinków istniejących rowów na warunkach uzgodnionych z ich zarządcami; d) zagospodarowanie działek powinno zapewniać dostęp do rowów melioracyjnych, celem okresowej konserwacji. Według § 42 ust. 4 pkt 2 uchwały wszelkie modernizacje, przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku należy uzgodnić z zarządcą kolei. Zdaniem organu nadzoru przywołane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód, uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty stanowi – zdaniem skarżącego - wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To bowiem Rada powinna określić zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, a nie uzależniać wykonanie określonych czynności obejmujących modernizację, rozbudowę i budowę systemów infrastruktury technicznej od zgody podmiotów trzecich. Kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody podmiotów trzecich, w tym przypadku zarządcy drogi, zarządcy sieci wodociągowej, zarządcy sieci kanalizacyjnej, zarządcy sieci elektroenergetycznej, zarządcy sieci melioracyjnych, zarządcy kolei. Tymczasem wszelkie kwestie postępowania administracyjnego powinny wynikać z aktów prawnych rangi ustawowej, a odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto Wojewoda wskazał, że organ stanowiący gminy musi przestrzegać zasad techniki prawodawczej, w tym m.in. § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), a wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Mając na uwadze powyższe Wojewoda uznał, że wskazane wyżej postanowienia uchwały zostały podjęte z naruszeniem zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i koniecznym jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kolejno Wojewoda podniósł, że Rada Gminy Borów regulując zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji określiła w § 11 ust. 6 pkt 2 i 3 , § 12 ust. 6 pkt 3 i 4, § 13 ust. 6 pkt 3 i pkt 4, § 14 ust. 6 pkt 2 i 3, § 15 ust. 6 pkt 1, § 17 ust. 6 pkt 1, § 18 ust. 6 pkt 1, § 21 ust. 6 pkt 1, § 22 ust. 6 pkt 1, § 24 ust. 6 pkt 2, § 25 ust. 6 pkt 2, § 26 ust. 6 pkt 2, § 27 ust. 6 pkt 2, § 28 ust. 6 pkt 1, § 29 ust. 6 , § 30 ust. 7 pkt 2, § 41 ust. 6 pkt 3 zasady realizacji nowych wjazdów. Zasady te określone zostały w następujący sposób: - dopuszcza się realizację jednego nowego wjazdu z drogi zbiorczej na drogę wewnętrzną (§ 11 ust. 6 pkt 2 uchwały), - nowe wjazdy na posesje należy realizować z drogi wewnętrznej (§ 11 ust. 6 pkt 3 uchwały), - dopuszcza się realizację jednego nowego wjazdu z drogi zbiorczej na realizowaną w ramach jednostki elementarnej drogę wewnętrzną (§ 12 ust. 6 pkt 3 uchwały), - nowe wjazdy na posesje należy realizować z drogi wewnętrznej (§ 12 ust. 6 pkt 4 uchwały), - dopuszcza się realizację jednego nowego wjazdu z drogi zbiorczej na realizowaną w ramach jednostki elementarnej drogę wewnętrzną (§ 13 ust. 6 pkt 3 uchwały), - nowe wjazdy na posesje należy realizować z drogi wewnętrznej (§ 13 ust. 6 pkt 4 uchwały), - dopuszcza się realizację jednego nowego wjazdu z drogi zbiorczej na realizowaną w ramach jednostki elementarnej drogę wewnętrzną (§ 14 ust. 6 pkt 2 uchwały), - nowe wjazdy na posesje należy realizować z drogi wewnętrznej (§ 14 ust. 6 pkt 3 uchwały) - wjazd na wydzieloną działkę budowlaną należy realizować z dróg wewnętrznych, a w przypadku działek mających dostęp jedynie z dróg publicznych wjazd należy zapewnić z drogi o niższej klasie (§ 15 ust. 6 pkt 1 uchwały), - wjazd na wydzieloną działkę budowlaną należy realizować z dróg wewnętrznych, a w przypadku działek mających dostęp jedynie z dróg publicznych wjazd należy zapewnić z drogi o niższej klasie (§ 17 ust. 6 pkt 1 uchwały), - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi zbiorczej (§ 18 ust. 6 pkt 1 uchwały), - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi zbiorczej (§ 21 ust. 6 pkt 1 uchwały), - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi zbiorczej (§ 22 ust. 6 pkt 1 uchwały), - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi publicznej (§ 24 ust. 6 pkt 2 uchwały), - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi zbiorczej (§ 25 ust. 6 pkt 2 uchwały), - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi zbiorczej (§ 26 ust. 6 pkt 2 uchwały), - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi zbiorczej (§ 27 ust. 6 pkt 2 uchwały), - zakazuje się realizacji nowych wjazdów z drogi zbiorczej (§ 28 ust. 6 pkt 1 uchwały). - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi zbiorczej (§ 29 ust. 6 uchwały), - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi zbiorczej (§ 30 ust. 7 pkt 2 uchwały), - zakazuje się realizacji wjazdów z drogi zbiorczej (§ 41 ust. 6 pkt 3 uchwały). Zdaniem Wojewody powyższe regulacje naruszają ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Wedle bowiem art. 29 ust. 1 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z definicją legalną pojęcia "zjazdu" określoną w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, jest nim połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o drogach publicznych określa ponadto elementy treściowe decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) oraz przesłanki odmowy wydania tego rodzaju zezwolenia (art. 29 ust. 4 wymienionej ustawy). Tym samym zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych, a zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii spraw. Skarżący zauważył przy tym, że przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Wobec tego związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem wolą ustawodawcy, kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Kolejno Wojewoda zauważył, że Rada Gminy Borów regulując postanowienia szczegółowe dla terenów wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stosownie do wymogu z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, określiła również zasady scalania i podziału nieruchomości dla tych terenów. Ustalając parametry działek uzyskiwanych w wyniku procedury scalania i podziału posłużyła się pojęciem działki budowlanej (§ 11 ust. 5 pkt 1, pkt 2, § 12 ust. 5 pkt 1, pkt 4, § 13 ust. 5 pkt 1, pkt 4, § 14 ust. 5 pkt 1 pkt 4, § 15 ust. 5 pkt 1, pkt 2, § 16 ust. 5 pkt 1, pkt 2 , § 17 ust. 5 pkt 1, pkt 2, § 18 ust. 5 pkt 1, § 19 ust. 5 pkt 1, § 20 ust. 5 pkt 1, § 21 ust. 5 pkt 1, § 22 ust. 5 pkt 1, § 23 ust. 5 pkt 1, § 24 ust. 5 pkt 1, § 25 ust. 5 pkt 1, § 26 ust. 5 pkt 1, § 27 ust. 5 pkt 1, § 28 ust. 5 pkt 1", § 30 ust. 5 pkt 1,§ 31 ust. 5 pkt 1, § 32 ust. 5 pkt 1, § 33 ust. 5 pkt 1, § 34 ust. 5 pkt 1, § 35 ust. 5 pkt 1, § 36 ust. 5 pkt 1, § 37 ust. 5 pkt 1, § 38 ust. 5 pkt 1, § 39 ust. 5 pkt 1, § 40 ust. 5 pkt 1, § 41 ust. 5 pkt 1, § 42 ust. 5 pkt 1, § 43 ust. 5 pkt 1, § 44 ust. 5 pkt 1 uchwały), przez które - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w treści art. 2 pkt 12 tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei w rozumieniu regulacji art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) pod pojęciem tym należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. W związku z powyższym Wojewoda zauważył, że nie każda działka gruntu będzie stanowiła działkę budowlaną i na odwrót - działka budowlana może się składać z kilku działek gruntu. Tymczasem w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tym samym ustalając zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości rada zobligowana jest określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie parametry działek budowlanych. W związku z tym uznać należy, że wskazane wyżej postanowienia uchwały we fragmencie "budowlane" naruszają prawo w sposób istotny, co czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności niniejszej uchwały we wskazanym zakresie. Wreszcie skarżący wskazał, że mocą § 56 zaskarżonej uchwały wykreślono teren oznaczony na rysunku planu symbolem "R", a w § 56 ust. 2 uchwały Rada postanowiła, że w zakresie przeznaczenia terenu obowiązuje przeznaczenie podstawowe terenu tj. tereny upraw rolnych. Tymczasem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia 8 lutego 2010 r., (Nr XXXVI/223/2010) dla obszaru tego przewidziano teren oznaczony symbolem "P" tj. teren dominującej zabudowy usługowo - produkcyjnej. W odpowiedzi na prośbę Wojewody o wyjaśnienie powyższych rozbieżności Wójt Gminy Borów wyjaśnił, że fakt pozostawania na położonym w zachodniej części obrębu terenie przeznaczenia rolniczego "R" wynika z braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. O zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych Wójt Gminy Borów wnioskował za pośrednictwem Marszałka Województwa Dolnośląskiego. W dniu 29 października 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zgodę na 51.95 ha, a odmówił dla 12,77 ha dotyczących właśnie niniejszego obszaru. Natomiast w przypadku pozostałych terenów oznaczonych symbolem "R", których kierunki zmian w przeznaczeniu terenu określono jako "R", nie wpłynęły wnioski o zmianę przeznaczenia w planie miejscowym z uwagi na wysokie klasy gleb ustalono dla nich w planie przeznaczenie rolnicze. Wojewoda nie zgodził się z przedstawioną przez Gminę argumentacją i zarzucił zaskarżonej uchwale niezgodność ze studium. Motywując zasadność postawionego zarzutu Wojewoda wskazał, że zasadniczą kwestią przy uchwalaniu miejscowego planu jest związanie organów gminy, szczególnie rady gminy, ustaleniami studium. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje bowiem swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To samoograniczenie może za sprawą organu stanowiącego gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, co też służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium (w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Za takim stanowiskiem przemawia również art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, a rada gminy, na tej podstawie, podejmuje uchwałę o aktualności studium. W ocenie skarżącego w żadnym jednak razie sytuacje zaistniałe po uchwaleniu studium nie mogą oddziaływać na wprowadzenie w planie innego przeznaczenia niż wyznaczone w studium. Na zmianę przeznaczenia terenów nie wpływa również fakt braku wniosków o zmianę przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody jeśli organy gminy Borów nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, a w studium tereny te zostały przeznaczone pod dominującą zabudowę usługowo - produkcyjną, to niemożliwe jest przyjęcie w treści planu postanowień wskazujących na przeznaczenie tych terenów pod rolnictwo. Tym samym w realiach niniejszej sprawy Rada dostosowała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do stanu faktycznego, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny ze studium uwarunkowali i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższe, w ocenie organu nadzoru, uzasadnia orzeczenie nieważności § 56 uchwały oraz rysunku planu w zakresie obszaru oznaczonego symbolem "R" jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w związku z tym, iż w treści 3 ust. 1 pkt 8 funkcjonuje oznaczenie "R" zasadne jest stwierdzenie nieważności planu również w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Borów wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 56 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem "R", wywodząc, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium wyznacza się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, nie dokonuje się zaś, jak sugeruje organ nadzoru, kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Dopiero w miejscowym planie określane jest przeznaczenie terenów, które zgodnie z art. 20 ustawy, nie może naruszać ustaleń studium. Tym samym nie można traktować równoznacznie pojęć: "kierunki zmian w przeznaczeniu" wynikających ze studium, z ustalanym w planie "przeznaczeniem". W związku z tym, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, należy przyjąć, że możliwym do ustalenia w planie miejscowym przeznaczeniem jest to, które wskazane zostało w kierunkach zmian w przeznaczeniu lub obecne przeznaczenie. Dla przedmiotowego terenu, oznaczonego symbolem "R", którego kierunki zmian w przeznaczeniu terenów określono w studium w większości jako "tereny aktywności gospodarczej o dominującej funkcji usługowej i produkcyjnej", przeznaczenie terenu w planie ustalono jako tereny rolnicze "R" co – zdaniem Rady - jest zgodne z obecnym użytkowaniem tego terenu i wynikało z braku zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze oraz z braku wniosków o zmianę przeznaczenia w sporządzanym planie miejscowym w części północnej i zachodniej obszaru. Zdaniem Rady Gminy Borów wymagana przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodność planu ze studium nie ma polegać na zgodności dosłownej, gdyż nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie. Ponadto zdaniem Rady Gminy Borów plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże precyzując założenia o charakterze ogólnym. Skoro bowiem celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zaś nie musi być wierną kopią studium, lecz może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium. Organ wskazał także, że dla części terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem "R", w studium kierunki zmian w przeznaczeniu terenów oznaczono również symbolem "R" jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z tego też względu niniejsza skarga jest również bezzasadna. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 sierpnia 2013 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte oraz wnosi o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, a pełnomocnik Rady Gminy Borów wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Gminy Borów z dnia 11 grudnia 2012 r., Nr XX/144/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Boreczek. Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego co do konieczności stwierdzenia nieważności: § 9 pkt 1 we fragmencie "po uzgodnieniu z zarządcą drogi lub właścicielem terenu", § 9 pkt 2 we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z właścicielem lub zarządcą terenu", § 9 pkt 3 lit. a we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z zarządcą sieci", § 9 pkt 4 lit. a we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z zarządca sieci", § 9 pkt 6 lit. a we fragmencie "zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia wydanymi przez zarządcę sieci", § 9 pkt 6 lit. c we fragmencie "w uzgodnieniu z zarządcą sieci", § 9 pkt 11 lit. b, § 9 pkt 11 lit. c we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z ich zarządcami", § 42 ust. 4 pkt 2. W powyższych regulacjach Rada Gminy kreując wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz zasad zagospodarowania terenu komunikacji kolejowej i infrastruktury technicznej - elektoenergetyka uzależniła możliwość wykonania systemów infrastruktury technicznej oraz prac związanych z modernizacją, przebudową i rozbudową budynku od uzgodnienia z podmiotami trzecimi (zarządcą terenu, zarządcą drogi, właścicielem terenu, zarządcą sieci, zarządcą kolei) lub też od warunków przez nich wskazanych. W ocenie Sądu uzależnienie możliwości dokonania wskazanych czynności od warunków określonych przez powyższe podmioty wprowadza w istocie możliwość odstąpienia od przyjętych przez lokalnego prawodawcę zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem z pominięciem właściwej procedury podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zaaprobowanie powyższych ustaleń mogłoby prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą zostać zmienione w oparciu o bliżej niesprecyzowane działania podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Regulacje takie naruszają z kolei bez wątpienia ustawowo przyznane radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach, którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. To zatem wyłącznie rada jest uprawniona do ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania oraz zabudowy i tegoż prawa nie może scedować na inny podmiot. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego nie może być przez radę gminy przekazywana (delegowana) na rzecz innych podmiotów, albowiem brak ku temu stosownej podstawy prawnej. Tym bardziej nie można przekazywać uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie określonych postanowień planu adresatom norm prawnych zapisanych w planie, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania, określonej ustawą procedury planistycznej oraz obowiązku wszelkiego działania opartego na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (art. 7 Konstytucji). Ponadto należy również podzielić twierdzenia skarżącego, iż powyższe regulacje wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, nr 164, poz. 1587) ustalenia w miejscowym planie dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W rezultacie za niedopuszczalne należy uznać uregulowanie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej poprzez uzależnienie dopuszczalności wykonania określonych czynności od zgody podmiotów trzecich. Powyższe, uzasadnia orzeczenie o nieważności wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały, jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podzielił także argumentację co do konieczności stwierdzenia nieważności § 11 ust. 6 pkt 2 i 3, § 12 ust. 6 pkt 3 i 4, § 13 ust. 6 pkt 3 i 4, § 14 ust. 6 pkt 2 i 3, § 15 ust. 6 pkt 1, § 17 ust. 6 pkt 1, § 18 ust. 6 pkt 1, § 21 ust. 6 pkt 1, § 22 ust. 6 pkt 1, § 24 ust. 6 pkt 2, § 25 ust. 6 pkt 2, § 26 ust. 6 pkt 2, § 27 ust. 6 pkt 2, § 28 ust. 6 pkt 1, § 29 ust. 6, § 30 ust. 7 pkt 2, § 41 ust. 6 pkt 3 zawierających postanowienia w przedmiocie zjazdów z dróg publicznych. Określając bowiem zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalny prawodawca nie był uprawniony do wypowiadania się w tej materii. Kwestie bowiem związane z ograniczeniem budowy zjazdów stanowią – zgodnie z art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 260 ze zm.) prerogatywę zarządcy dróg. Tylko bowiem zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie (postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II OW 35/10), a jego kompetencje związane z administrowaniem drogami są określone na płaszczyźnie ustawowej i nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. W konsekwencji wypowiedzenie się przez organ stanowiący gminy co do braku możliwości zjazdów jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości, a więc niezgodnym z prawem. Tym samym zakwestionowane powyżej przez Wojewodę regulacje – jako sprzeczne z postanowieniami ustawy - podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd nie miał wątpliwości, iż stwierdzeniu nieważności podlegał również §11 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 12 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 13 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 14 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 4 we fragmencie "budowlanej", § 15 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 16 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 17 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", pkt 2 we fragmencie "budowlanej", § 18 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 19 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 20 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 21 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 22 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 23 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 24 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 25 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 26 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 27 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 28 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 30 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 31 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 32 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 33 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 34 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 35 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 36 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 37 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 38 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 39 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 40 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 41 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 42 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 43 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", § 44 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "budowlanej", w których Rada Gminy Borów ustalając parametry działek uzyskiwanych w wyniku procedury scalania i podziału Rada posłużyła się pojęciem działki budowlanej. Tymczasem zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu miejscowego w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tym samym kreując niniejsze regulacje organ stanowiący gminy zobligowany był do określenia parametrów działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), przez które należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej, a nie parametrów działki budowlanej – pojmowanej jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nie każda bowiem działka gruntu stanowi działkę budowlaną, gdyż ta ostatnia może składać się z kilku działek gruntu, a zatem pojęcia "działka budowlana" i "działka gruntu" nie są zwrotami synonimicznymi. Działka gruntu jest pojęciem szerszym niż działka budowlana, która stanowi kwalifikowaną "nieruchomość gruntową" lub "działkę gruntu" bo spełniającą określone kryteria (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09, publ. Lex nr 597579). Z tego też względu słusznie przyjął Wojewoda, że przepisy zaskarżonej uchwały we fragmencie "budowlanej" naruszają postanowienia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podlegały stwierdzeniu nieważności. Pozostawienie bowiem w obrocie prawnym wskazanych postanowień w przyjętym przez organ stanowiący brzmieniu skutkowałoby określeniem parametrów działek, ale tylko budowlanych, co byłoby sprzeczne ze wskazaną powyżej normą ustawową i dookreślającą ją regulacją przepisu wykonawczego, która obliguje organ uchwałodawczy do określenia parametrów działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także z tego względu, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych tej ustawy. Sąd w pełni podzielił także zasadność zarzutów skargi odnoszących się do § 3 ust. 1 pkt 8, § 56 oraz załącznika nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem "R", albowiem podjęte regulacje naruszają przepisy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W § 56 niniejszej uchwały Rada Gminy Borów wyznaczyła w niniejszym planie teren oznaczony na rysunku planu symbolem R i określiła jako jego podstawowe przeznaczenie – tereny upraw rolnych. Tymczasem w uchwale z dnia 8 lutego 2010 r. (Nr XXXVI/223/2010) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Borów dla niniejszego obszaru przewidziano teren oznaczony symbolem "P" – teren dominującej zabudowy usługowo-produkcyjnej. Wskazany powyżej brak zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności powyższej regulacji. Rada gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezwzględnie związana ustaleniami studium, co też wynika wprost z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Powyższą zgodność organ stanowiący gminy jest obowiązany stwierdzić przed uchwaleniem planu miejscowego (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.). Związanie planu miejscowego postanowieniami studium oznacza, że regulacje uchwały planistycznej nie mogą być niezgodne z zapisami studium, stanowiącego podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności planu miejscowego z postanowieniami studium wynika z tego, że jego celem jest realizowanie założeń przyjętej w studium polityki planistycznej gminy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro w studium niniejszy teren przeznaczony został pod zabudowę usługowo - produkcyjną, to naruszeniem wymogu zgodności planu miejscowego ze studium było określenie podstawowego przeznaczenia niniejszego obszaru jako terenów upraw rolnych. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. W żadnym jednak razie sytuacje zaistniałe po uchwaleniu Studium, w tym jak w przypadku niniejszej sprawy – brak zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jak też brak wniosków o zmianę przeznaczenia w planie miejscowym – nie mogą wpływać na wprowadzenie w planie innego przeznaczenia niż to określone w Studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma bowiem stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności § 56 i załącznika nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem R, jak też § 3 ust. 1 pkt 8 – zawierającego przypisanie funkcji terenów oznaczonych symbolem R – jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Konkludując, wobec przedstawionych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając stwierdzone powyżej naruszenia prawa za istotne – stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w pkt. II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie o kosztach w jej art. 200