II OSK 1398/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1074/13 w sprawie ze skargi M.G. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] znak [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.G. i J.G. solidarnie kwotę 687 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz N.G. i T.G. solidarnie kwotę 687 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K.W. i A.W. solidarnie kwotę 687 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S.J. i E.J. solidarnie kwotę 687 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 16 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.G. i innych (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno, po rozpoznaniu wniosku inwestora A. Sp. z o. o. z siedzibą w P. (dalej jako "inwestor") ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie, rozbudowie, przebudowie i modernizacji centrum handlowego, parkingów i garaży podziemnych i naziemnych, budowie stacji paliw, budowie stacji obsługi pojazdów i budowie myjni samochodowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą przy ul. [...] w [...] realizowanej etapowo (w VIII wskazanych w decyzji etapach). Inwestycja może zostać zaliczona do przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko – § 3 ust. 1 pkt 35, pkt 54 lit. b/, pkt 56 lit. b/, pkt 76 i pkt 79 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Organ I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] września 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił jego zakres. Inwestor złożył raport, który został uzupełniony po wezwaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Postanowieniem z [[ kwietnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast opinią z [[ kwietnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. W ocenie organu I instancji, warunki wskazane w postanowieniu i opinii sanitarnej zostały uwzględnione w sentencji decyzji. Organ I instancji podkreślił, że na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów, uzgodnień, a także w oparciu o fakty powszechnie znane dokonał szczegółowej analizy występujących w toku prowadzonych prac realizacyjnych emisji substancji do powietrza atmosferycznego oraz emisji hałasu wskazując na przejściowy charakter tych emisji i tym samym brak przekroczenia standardów ochrony środowiska w tym zakresie. Przeprowadził też dokładną analizę wpływu zanieczyszczeń wynikających z eksploatacji kotłowni, urządzeń wentylacyjno-klimatyzacyjnych, awaryjnego agregatu prądotwórczego, miejsc parkingowych oraz budowanej stacji paliw. Organ I instancji wskazał, że skumulowane oddziaływanie aktualnie funkcjonującego obiektu i oddziaływania będącego efektem funkcjonowania nowych obiektów nie będzie powodowało przekroczeń obowiązujących, dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego. Organ I instancji przeprowadził analizę dotyczącą ochrony środowiska w zakresie źródeł i natężenia hałasu, środowiska wodno-gruntowego w kontekście zanieczyszczenia gruntu i wód gruntowych substancjami ropopochodnymi, ścieków pochodzących z garaży, ścieków socjalno-bytowych, technologicznych, porządkowych oraz ścieków z restauracji, obiektów gastronomicznych, piekarni i działów rozbioru mięsa, odpadów, z uwzględnieniem odpadów "suchych" i "mokrych". Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał między innymi, że pkt 2.3.1 raportu zostały zawarte skutki dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś alternatywne rozwiązania wynikają z załączonej do raportu ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z [...] listopada 2010 r. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji podkreślił, że postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, i jednocześnie określił zakres raportu. Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie w opinii sanitarnej z [...] sierpnia 2011 r. stwierdził potrzebę przeprowadzenia tej oceny i konieczność sporządzenia raportu. Postanowieniem z [...] września 2011 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu, jednocześnie określając zakres tego dokumentu. Z kolei niezbędne elementy raportu wynikają z art. 66 ust. 1 i 6 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 – zwana dalej "ustawą środowiskową"). Sąd I instancji podkreślił, że raport podlegał trzykrotnej weryfikacji w toku postępowania administracyjnego przez organy uzgadniające, w tym co do zakresu, tj. kompletności jego opracowania. Wezwaniem z 27 lutego 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wezwał do uzupełnienia raportu w zakresie obejmującym ochronę powietrza atmosferycznego, ochronę przed hałasem, gospodarkę wodno-ściekowa, oraz gospodarkę odpadami. Wezwanie to było wynikiem zastrzeżeń do raportu. Sąd I instancji podkreślił także, że warunki wynikające z uzgodnień zostały w całości uwzględnione w decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że załączona do odwołania opinia dotyczy pomiarów hałasu przeprowadzonych 3 sierpnia 2012 r. nie odnosi się do sporządzonego raportu, a zatem pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, zwłaszcza że decyzja organu I instancji zawiera warunki dotyczące minimalizacji uciążliwości związanych z emisją hałasu zarówno w fazie realizacji, jak i eksploatacji. Sąd I instancji wyjaśnił, że w raporcie powinny zostać uwzględnione trzy warianty wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant zaproponowany przez wnioskodawcę może być również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas będą wymagane dwa warianty. W niniejszej sprawie jako wariant alternatywny przedstawiono m.in. tzw. wariant "zerowy". Ponadto osobny wariant alternatywny był przedmiotem decyzji Burmistrza z [...] listopada 2010 r. Sąd I instancji podkreślił, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy i przebudowy inwestycji już istniejącej usytuowanej w centrum miasta przy głównej arterii komunikacyjnej stanowiącej ul. [...], która już sama w sobie generuje hałas. Budynki skarżących usytuowane są na tyłach obecnego centrum handlowego, blisko pracujących hal rozładunkowych, zaś przebudowa i rozbudowa centrum ma mieć miejsce od frontu głównego budynku bezpośrednio przy ul. [...]. W ocenie Sądu I instancji, zarówno bryła nowego budynku, jak i ekrany dźwiękochłonne, odgrodzą skarżących od hałasu wynikającego z "rytmu miasta". Przebudowa ma polegać m.in. na zburzeniu starej stacji benzynowej i wybudowaniu nowej przy zastosowaniu nowych technologii i najnowszych rozwiązań infrastrukturalnych przy jednoczesnej modernizacji instalacji odprowadzania ścieków. Ponadto inwestycja prowadzi do zabudowy zewnętrznych parkingów naziemnych i usytuowaniu ich w podziemiach wewnątrz centrum handlowego, co, w ocenie Sądu I instancji, zniweluje hałas pochodzący z samochodów. Niewątpliwie duże centrum handlowe generuje hałas, jednak planowana inwestycja stanowi rekonstrukcję i kontynuację funkcji inwestycji już istniejącej. Decyzja organu I instancji zawiera obszerną analizę związaną z emisją hałasu, a także warunki mające doprowadzić do minimalizacji tej emisji. W ocenie Sądu I Instancji oznacza to, że decyzja spełnia wymogi prawa, a ponadto inwestor wyjaśnił, że przez kilkanaście lat funkcjonowania spornego centrum handlowego ani razu nie został ukarany za przekroczenie obowiązujących norm hałasu. Raporty składane przez skarżących dotyczą poziomu hałasu generowanego przez obecne centrum handlowe. Jednoznacznie inwestor wykazał, że poziom hałasu odnotowany na załączonych przez skarżących raportach był wynikiem incydentalnych prac konserwatorskich prowadzonych w konkretnej dacie na terenie centrum (wymiana central i skraplaczy chłodniczych latem 2013 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/, a także w związku z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a/ ustawy środowiskowej, a ponadto w związku z art. 7, art. 77 i art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie skarżących, naruszenie powyższych przepisów polegało na dokonaniu niewłaściwej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organ za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym braku odpowiedniej weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który stanowił podstawę do wydania kontrolowanej decyzji. Doprowadziło to do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a więc naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że możliwe są odstępstwa od ustawowego wymogu rozważenia i opisu w raporcie oddziaływania na środowisko wariantu alternatywnego przedsięwzięcia jako wariantu konkretnego. W ocenie skarżących, prowadziło to do orzekania w sprawie w oparciu o wadliwy raport oddziaływania na środowisko. Po drugie, art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ i pkt 6 ustawy środowiskowej przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że samo wskazanie jako wariantu alternatywnego innej inwestycji, która była przedmiotem odrębnego postępowania, bez szczegółowego opisania i przeanalizowania takiego wariantu w raporcie złożonym w sprawie, stanowi spełnienie wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ oraz z art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej. Po trzecie, art. 63 ust. 4 i art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b/ ustawy środowiskowej przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy raport zawiera niepełne informacje odnośnie ilości odpadów powstających na poszczególnych etapach realizacji przedsięwzięcia, sposobu magazynowania odpadów oraz dalszego gospodarowania tymi odpadami. Skarżący podkreślili, że szerszy zakres raportu wynika z postanowienia o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Po czwarte, art. 63 ust. 4 i art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b/ ustawy środowiskowej przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w sytuacji, gdy raport zawierał niepełne informacje w zakresie ochrony przed hałasem. Raport nie przedstawiał zasięgów poszczególnych izofon w porze dnia i nocy dla poszczególnych wariantów i etapów, pomimo że obowiązek taki wynikał z postanowienia o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Po piąte, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że organ w sposób zgodny z tym przepisem określił, przeanalizował i ocenił bezpośredni i pośredni wpływ analizowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Doprowadziło to do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i tym samym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. przez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2013 r. w całości, oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z [...] sierpnia 2012 r. W takim przypadku skarżący wnieśli o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuję: Skarga kasacyjna jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy środowiskowej z powodu błędnej kontroli zastosowania tego przepisu prawa materialnego, co nastąpiło w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu każdego takiego przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Są to po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny oraz po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Z kolei art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej stanowi, że raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów. Natomiast odrębnie, co trzeba zaznaczyć przepis art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej stanowi, że raport powinien także zawierać opis przewidywanych skutków dla środowiska jeżeli w ogóle nie zostanie zrealizowane dane przedsięwzięcie. Dlatego też wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Jest to także zgodne z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, stąd obecne brzmienie tego przepisu w ustawie środowiskowej w odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego w tym zakresie przedmiotowym. Ponadto opis wariantów zawarty w raporcie jest bardzo lakoniczny (str. 72–74 raportu) i nie spełnia ustawowego wymagania co do uzasadnienia ich wyboru (wyrok NSA z 20 marca 2014 r. II OSK 2564/12, Lex nr 1511156). Dlatego też zasadnie podniesiono w zarzucie kasacyjnym skargi, że wskazanie w raporcie jako wariantu alternatywnego realizacji innego przedsięwzięcia jest naruszeniem przepisów art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a/ i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Po drugie, tego rodzaju wada raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, powoduje, że także przeprowadzona przedmiotowa ocena oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 8 lit. a/ ustawy środowiskowej jest wadliwa. Wynika to z tego, że prawidłowy wybór wariantu realizacji takiego przedsięwzięcia determinuje następnie bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także możliwości jak i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, a także braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. jak i nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. Dotyczy to również ponownej oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 63 ust. 4 i art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b/ p.p.s.a., odnośnie oddziaływania na środowisko odpowiednio w postaci emisji hałasu czy też magazynowania odpadów w ramach wybranego wariantu realizacji tego przedsięwzięcia zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy środowiskowej. Po trzecie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy jest także z przyczyn wyżej wymienionych zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., co do braku zastosowania powyższego przepisu p.p.s.a. Jest to spowodowane brakiem prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego. Dlatego też, z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku zawiera nieprawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. przepis art. 151 p.p.s.a. jak i jej wyjaśnienie. Z tych względów, ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a.