II OZ 12/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 767/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg T. K. i J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2013 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów postanawia: oddalić zażalenie. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Sformułował w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że wprowadzenie w życie projektu scalenia spowoduje nieodwracalne skutki w zakresie zmian własnościowych na terenie wsi Nowa Wieś. Podał, że wstrzymanie "rygoru natychmiastowej wykonalności" jest również uzasadnione z uwagi na treść podniesionych w skardze zarzutów naruszenia ustawy o wymianie i scalaniu gruntów sformułowanych pod adresem zaskarżonej decyzji. Na uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniósł także argument, że nie zachodzi niebezpieczeństwo powstania strat geodezyjnych i zakłócenia cyklu uprawiania pól, a w konsekwencji obniżenia plonów, albowiem istniejące dotychczas działki w zupełności zapewniały realizację powyższych celów i nie zauważono jakichkolwiek zmian w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji, wskazując na art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd stwierdził, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Sąd wskazał, że skarżący posłużył się jedynie ustawowym brzmieniem przepisu, jednak nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby w tej konkretnej sytuacji spowodować trudne do odwrócenia skutki po jego stronie i na czym one miałyby polegać. Ogólnikowe sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji będące powtórzeniem brzmienia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie czyni zadość ciążącemu na skarżącym obowiązkowi uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jakie mogą być następstwem wykonania decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego także zarzuty sformułowane pod adresem zaskarżonej decyzji nie czynią zadość temu obowiązkowi. Od tego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniósł o zmianę tego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że nieodwracalne skutki będą dotyczyć zmian własnościowych na terenie miejscowości, w której przeprowadzono postępowanie scaleniowe, w toku którego dokonano zamiany gruntów należących do trzech właścicieli bez ich zgody. Skutki dotyczą zatem zmiany przedmiotu własności, wbrew przepisom prawa. Skutki, o którym mowa w art. 61 p.p.s.a. mogą dotyczyć również osób trzecich. Zamiana nieruchomości i przesunięcie ich granic spowoduje, że ewentualne uchylenie decyzji scaleniowej po jej wykonaniu będzie wymagało dodatkowych i uciążliwych działań zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. szerzej: post. NSA z 10.3.2010 r., I FSK 1841/09; post. NSA z 19.5.2011 r., II OZ 415/11), np. jak ma to miejsce w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej (por. szerzej: post. NSA z 2.6.2004 r., FZ 86/04). Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod tymi pojęciami, ocena wystąpienia tych przesłanek za każdym razem należy więc do sądu. Ocena ta jest swobodna, ale nie dowolna (por. szerzej: post. NSA z 14.11.2006 r., II FZ 598/06 oraz M. Wierzbowski, komentarz do art. 61 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2013 ). W związku z tym, że ustawodawca określił przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej dość ogólnie, aby zapewnić sądowi stosującemu prawo możliwość każdorazowego diagnozowania, czy ze względu na okoliczności danej sprawy wykonanie decyzji spowoduje zaistnienie trudnych do odwrócenia skutków oraz ze względu na to, że ciężar udowodnienia wystąpienia tych przesłanek spoczywa na wnioskującym, powinien on precyzyjnie wskazać okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania decyzji, a stanowią trudny do odwrócenia (w przypadku prawomocnego uchylenia decyzji) skutek jej wykonania. Podnoszone okoliczności powinny zaś pozostawać w ścisłym związku przyczynowo-skutkowym z wykonaniem decyzji i być tego rodzaju, że wykonanie decyzji spowoduje wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie wskazał natomiast precyzyjnie na czym te skutki miałyby polegać i dlaczego byłyby one trudne do odwrócenia. Trzeba bowiem pamiętać, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji nie jest wystąpienie jakichkolwiek jej skutków, a tylko takich, które są trudne do odwrócenia. Zdaniem sądu ogólne powoływanie się skarżącego na zmiany własnościowe nie pozwala na ocenę czy przesłanka z art. 61 p.p.s.a. została spełniona. Rolą sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji skarżącego. Wskazać również należy, że na tym etapie postępowania sąd nie może oceniać zasadności argumentów podnoszonych w skardze. Ponadto, przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej nie jest zasadność skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.