V SA/Wa 1394/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... marca 2011 r., nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności; oddala skargę; W dniu ... czerwca 2004 r. do Biura Powiatowego ARMiR w J. wpłynął wniosek F. W. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004. We wniosku skarżący zadeklarował do płatności z tytułu ONW powierzchnię ... ha działek rolnych. Decyzją z dnia ... marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w J., przyznał skarżącemu płatności ONW na 2004 rok do powierzchni ... ha na kwotę ... zł. i jednocześnie od daty tej rozpoczęte zostało pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia przez wnioskodawcę działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW o łącznej powierzchni nie mniejszej od ... ha. W dniu 13 kwietnia 2005 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2005. We wniosku zadeklarował do płatności powierzchnię ... ha. Decyzją z dnia ... kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w J. przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2005 na kwotę ... zł. W dniu ... października 2006 r. oraz w dniach ... stycznia 2007 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono szereg nieprawidłowości związanych z przedeklarowaniem powierzchni działek rolnych. W wyniku kompensacji stwierdzono łączne zawyżenie powierzchni na ... ha. Decyzją z dnia ... grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w J. działając z upoważnienia Prezesa ARMiR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości ... zł. Od tej decyzji skarżący skierował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący wskazał m.in., że w jego przypadku zachodziły wyjątkowe okoliczności. Mianowicie pierwszy wniosek o dopłaty złożył zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, który określał powierzchnie działek rolnych i dopiero w trakcie kontroli okazało się, że powierzchnie te nie mają odniesienia w rzeczywistości. Ponadto znaczna część gruntów została wyłączona z dopłat w związku z wystąpieniem siły wyższej w postaci powodzi i fakt ten był powszechnie znany, a okoliczności tych Kierownik Agencji nie wziął pod uwagę. Decyzją z dnia ... marca 2011 r. Prezes ARMiR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW przed upływem pięcioletniego okresu zobowiązania. Dlatego też zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej kwoty w wysokości ... zł. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wystąpienia szczególnych okoliczności, o których mowa w § 9 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), organ wskazał, że w zgromadzonej dokumentacji brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w latach 2004-2006 w obrębie ... gmina ..., w wyniku, których zmniejszyłaby się powierzchnia działek rolnych. Natomiast z akt sprawy wynika, że powierzchnia, na której zaprzestano prowadzenia działalności rolniczej powstała po uwzględnieniu wyników kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu ... października 2006 r. oraz w dniach ... stycznia 2007 r. Odnosząc się do argumentu dotyczącego wystąpienia wyjątkowych okoliczności, w tym również powodzi organ podkreślił, że w zgromadzonej dokumentacji brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wystąpienie siły wyższej oraz wyjątkowych okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu płatności ONW. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący domagając się jej uchylenia. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy (pod sygn. Akt V SA/Wa 1121/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę F. W. Sąd I instancji przyjął, że skoro skarżący zadeklarował do płatności ONW za lata 2004 - 2005 działki, które ab initio nie nadawały się do produkcji rolnej i nie były nigdy użytkowane rolniczo, to protokół kontroli sporządzony w 2007 r. winien stanowić podstawę do wzruszenia decyzji przyznającej płatność za powyższy okres w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wydane w tej materii decyzje pozwolą ostatecznie ustalić, jakie są należne płatności ONW przypadające rolnikowi za lata 2004 - 2005. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. Akt II GSK 96/12 uchylił tenże wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sadowi I instancji. W uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł m.in., iż podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić – jak to uczynił Sąd I instancji - iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Wyraził również pogląd zgodnie, z którym, obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW powstaje wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, zaś zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków z tytułu płatności ONW następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. NSA przypomniał, że z zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji wynika, że podstawę procesową rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stanowił art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Natomiast podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW. W związku z tym – zdaniem NSA - Sąd I instancji zobowiązany był ocenić, czy organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni i zastosowania tych przepisów w ustalonym stanie faktycznym sprawy. NSA podkreślił, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji zastosuje art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW oraz zbada, czy zachodziły podstawy procesowe i materialne wydania przez Prezesa ARMiR decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW, uwzględniając poczynione rozważania. Ponadto, Sąd I instancji zbada, czy w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu płatności, o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia ONW. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest, zatem wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. Akt II GSK 96/12 będącej następstwem skargi kasacyjnej F. W. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż niektóre kwestie zostały przez sąd II instancji przesądzone. Chodzi przy tym nie tylko o kwestie natury stricto prawnej. Naczelny Sad Administracyjny uznał, bowiem nie tylko, iż brak jest podstaw, aby wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności. Uznał nadto, iż stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie był wadliwy natomiast wątpliwości budziło jedynie zastosowanie oraz wykładnia przywołanych przez organ przepisów prawa. Wynika to z tej części uzasadnienia wyroku NSA (srt. 6 wiersz 11-13 in fine), w którym stwierdza on, że ..."sąd I instancji zobowiązany był ocenisz czy organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni i zastosowania (...) przepisów w ustalonym stanie faktycznym sprawy". Przepisy te to art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oraz § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW. Z wytycznych NSA wynika wręcz (zob. str. 7 uzasadnienia wyroku NSA), że ponownie rozpatrując sprawę sąd I instancji zastosuje art. 29 ust.1 ww. ustawy oraz § 9 ust. 1 pkt 2 wspomnianego wcześniej rozporządzenia, a nadto zbada czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy procesowe i materialne wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW. Ponadto zbada czy w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu płatności o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia ONW. Pierwszy z ww. przepisów, a mianowicie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 z 2008 r. poz. 634 ze zm.)stanowi, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2. krajowych przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy przepis – zgodnie ze stanowiskiem NSA – był więc podstawą rozstrzygania przez organ w przedmiotowej sprawie bez potrzeby uprzedniego wznawiania postępowania w sprawach zakończonych wcześniejszymi decyzjami o przyznaniu płatności. Drugi z przywołanych wyżej przepisów a mianowicie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW (Dz. U. Nr 40 z 2009 r. poz. 329 ze zm.) stwierdza, ze jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem o którym mowa w § 2 pkt 1 albo w § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a, albo w § 7 ust. 1 pkt 2lit. a, albo w § 8 b ust. 1 pkt 2 lit. a, albo w § 8 c ust.1 pkt 1 to zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub części powierzchni na obszarach ONW na których zaniechał prowadzenia tej działalności za cały okres jej pobierania gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza wynosi co najmniej 1 ha. W ocenie tak organu jak i sądu powyższy przepis miał zastosowanie w sprawie niniejszej a to ze względu na poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia. Wynikało z nich, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW przed upływem 5-letniegio okresu zobowiązania. Taki stan rzeczy stwierdzony został w następstwie kontroli przeprowadzonej w dniach ... października 2006 r., oraz ... stycznia 2007 r. Wykazały one łączną powierzchnię użytkowaną rolniczo wynoszącą ... ha, podczas gdy skarżącemu przyznano w roku 2004 płatność do powierzchni ... ha, zaś w roku 2005 do powierzchni ... ha. W tym stanie faktycznym zasadnym było zobowiązanie skarżącego do zwrotu części pobranych należności za oba ww. lata. Jeżeli chodzi z kolei o § 9 ust. 5 rozporządzenia ONW to w części istotnej dla przedmiotowej sprawy tzn. w pkt 4 tegoż przepisu stanowi on, że płatność ONW nie podlega zwrotowi zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 jeżeli zaniechanie działalności rolniczej (...) nastąpiło na skutek przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której zmniejszyła się całkowita powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW. Cytowany przepis jest w niniejszej sprawie istotny dlatego ponieważ skarżący powoływał się na okoliczności w nim wskazane. Jego twierdzenia w tym zakresie poddane zostały w toku postępowania administracyjnego weryfikacji w wyniku której stwierdzono (na podstawie zebranej dokumentacji), iż brak jest dowodów potwierdzających przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w latach 2004-2006 w obrębie ..., gmina ... w następstwie której doszłoby do zmniejszenia powierzchni działek rolnych, a więc m.in. i tych działek które zgłosił do płatności skarżący. Istotne znaczenie mają w omawianym zakresie także twierdzenia samego skarżącego. Podnosi on bowiem w toku postępowania administracyjnego m.in. to, że pierwszy wniosek o dopłaty deklarował nie posiadając pełniej orientacji w zagospodarowaniu nieruchomości zgłoszonych do dopłat i to w sytuacji kiedy miał on świadomość (co wynika z podpisanego oświadczenia), że mógł deklarować do płatności wyłącznie te powierzchnie działek rolnych które utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej, nie zaś te które wynikały z ewidencji gruntów. W ocenie sądu należy podzielić ustalenia i rozważania organu także w tej części która odnosi się do wykluczenia w sprawie niniejszej istnienia siły wyższej bądź wyjątkowych okoliczności. Organ wyjaśnił bowiem, że nie tylko w aktach sprawy ale i w Biurze Powiatowym Agencji brak było jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ich wystąpienie na nieruchomościach skarżącego. Podobnie rzecz się ma także gdy chodzi o wywody organu dotyczące przedawnienia żądania zwrotu wypłaconych skarżącemu należności. Także i one zasługują na aprobatę. Organ wskazał także i w tej materii (z powołaniem się na właściwe przepisy prawa) z jakich przyczyn zarzut przedawnienia nie mógł być uwzględniony. Mając powyższe na względzie sąd skargę oddalił z a podstawie art. 151 p.p.s.a.