II SA/Gl 1333/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, 11f ust. 1, art. 11i ust.1, art.12 ust.1-4, art. 17 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S., reprezentującego zarządcę dróg publicznych w K., działający jako organ pierwszej instancji Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "[...].". Jednocześnie organ zatwierdził podział nieruchomości w obrębie inwestycji, oznaczył nieruchomości lub ich części, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego oraz wskazał działki podlegające ograniczeniu w korzystaniu na czas trwania inwestycji. W osnowie decyzji zawarł także charakterystykę inwestycji, określenie linii rozgraniczających teren, wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa i wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż złożony przez inwestora wniosek spełniał ustawowe wymagania, a projekt budowlany spełniał wymogi określone w Prawie budowlanym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dodał, że o wszczęciu postępowania (zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy) zawiadomiono wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których realizowana będzie inwestycja, a pozostałe strony zostały powiadomione w drodze obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta K., a także stronie internetowej Urzędu Miasta K. w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w prasie lokalnej - [...] z dnia [...] r. wraz z pouczeniem o przysługującym prawie do składania wyjaśnień i zastrzeżeń. Na wniosek inwestora niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny i gospodarczy. Realizacja inwestycji umożliwi wykonanie drogi łączącej istniejący układ komunikacyjny z terenem budowy [...],[...] i siedziby [...] w K.. Inwestycja ta stanowi kluczowy element układu komunikacyjnego i poprawi sieć dróg w północnej części miasta, a tym samym zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. M., który nie wyraził zgody na naruszenie działki oznaczonej nr 1, stanowiącej jego własność, gdzie postawiony jest warsztat mechaniki samochodowej. Domagał się wcześniejszego 3-letniego powiadomienia o konieczności likwidacji warsztatu z uwagi na potrzebę poczynienia odpowiednich kroków zmierzających do przeniesienia warsztatu w inne miejsce. W. M. nie zgodziła na realizacją inwestycji drogowej przed wykupieniem działki i garażu po cenach rynkowych przez Prezydenta Miasta K.. Nadto powołała się na zapis w akcie notarialnym nr [...], gdzie Zarząd Gospodarki Terenami w K. na piśmie postanowił nie skorzystać z prawa pierwokupu nieruchomości wpisanej w Księdze Wieczystej nr [...]. Odwołujący E. K., A. K., J. G., A. G., M. P., H. P.- P., R. B., J. W., J. N., L. N., M. P., J. M., Z. M., L. P., W. P., B. A., A. S., E. S.- S. w swoim odwołaniu podnieśli, że na skutek realizacji inwestycji pod drogę zostanie przekazane ok. 500 m² nieruchomości – działki oznaczonej nr 2, a pozostała część tj. ok. 200 m² utraci swoje znaczenie gospodarcze, gdyż teren ten stanowił dojazd do garaży. Niemożliwe byłoby też postawienie nowych garaży, gdyż teren ten jest zbyt mały. Domagają się więc nabycia tego terenu w całości na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, iż decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W pierwszej kolejności sprawdził, czy wniosek jest kompletny i spełnia ustawowe wymagania, tj. wymagane uzgodnienia, opinie a także niezbędne załączniki. Następnie poddał kontroli przeprowadzone przez Prezydenta Miasta K. postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji i po analizie przedstawionego materiału dowodowego stwierdził, iż zostało ono przeprowadzone prawidłowo zgodnie z przepisami specustawy drogowej i Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów złożonych w sprawie odwołań stwierdził, w przypadku odwołania K. M. iż w stosunku do działki nr 1 został zatwierdzony podział, w wyniku którego nowopowstała działka nr 3, na której znajduje się warsztat, została przeznaczona pod przedmiotową inwestycję. Za przejętą nieruchomość przysługuje odszkodowanie, a podstawę jego ustalenia stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określeniu której uwzględnia się jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualne ceny w obrocie nieruchomościami. Wysokość tego odszkodowanie ustalona zostanie odrębną decyzją. Odszkodowanie to służyć ma zrekompensowaniu wartości odebranych praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości, ustalane jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W odniesieniu do warunku przeniesienia warsztatu w inne miejsce, wyjaśnił, że ustawodawca w tej ustawie nie uregulował kwestii dopuszczalności przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Tym niemniej w związku z szerokim odwołaniem się do ustawy o gospodarce nieruchomościami organ uznał, że w ramach odszkodowania taka nieruchomość może zostać przyznana. Nieruchomość taka jest alternatywą odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i musi uzyskać akceptację dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego, co oznacza, że właściciel dysponuje prawem przyjęcia lub odrzucenia przedłożonej propozycji przyznania nieruchomości zamiennej, ale nie posiada roszczenia o jej przyznanie. Dodał, że problem odszkodowania a zatem także problem nieruchomości zamiennej, stanowi przedmiot odrębnego postępowania, nie dotyczy zaś rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do odwołania W. M., podał, iż specustawa drogowa przewiduje inny, odrębny tryb nabywania nieruchomości pod realizację inwestycji. Za nieruchomość przejętą z mocy, na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie, a jego wysokość ustalona zostanie odrębną decyzją. Zapis ujawniony w Księdze wieczystej nr [...] nie jest wiążący dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. W stosunku do odwołania wniesionego przez współwłaścicieli działki nr 2, domagających się wykupu pozostałej po podziale części tej działki, organ wyjaśnił, że faktycznie został zatwierdzony podział tej działki, a działka oznaczona nr 4 przeznaczona została pod realizację przedmiotowej inwestycji. Postała cześć tej działki, tj. działka oznaczona nr 5 nadal jest współwłasnością dotychczasowych właścicieli. W stosunku do tej pozostałej działki ma zastosowanie art. 13 ust. 3 ustawy drogowej. Jednak jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu można dochodzić w sądzie powszechnym Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę wnieśli R. B. i K. M.. Zarządzeniem z dnia 30 marca 2011 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa ze skargi K. M. została połączona ze sprawą ze skargi R. B. celem łącznego rozpoznania i rozpatrzenia. R. B. w swojej skardze zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych pomimo złożonego przez nią wniosku, a także naruszenia art. 7 i art. 8 oraz art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 12 ust. 5 wymienionej ustawy wobec faktu, iż organ pierwszej instancji nie zaproponował skarżącej nieruchomości zamiennej. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W swojej skardze K. M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, polegające na rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta K. pomimo tego, iż podlegał on wyłączeniu jako pracownik organu, na którego prawa i obowiązki ma wpływ rozstrzygniecie sprawy, wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzję z dnia 30 września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]." wydał Prezydent Miasta K. a wydana ona został na wniosek M. S., działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Wiceprezydenta Miasta. W takich okolicznościach Prezydent nie powinien był wydać decyzji skutkującej przejęciem na rzecz miasta K. własności nieruchomości objętych decyzją, gdyż wnioskodawcą wydania decyzji był ten sam organ jako zarządca drogi. Przytaczając treść art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołując się orzecznictwo sądowe, skarżący wskazywał na konieczność wyłączenia Prezydenta Miasta, będącego jednocześnie wnioskodawcą i organem orzekającym. Na potwierdzenie swojego stanowiska odwołał się od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 378/09) cytując obszerne fragmenty jego uzasadnienia. Reasumując stwierdził, iż skarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 §1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do skargi R. B. podniósł, ze skoro nieruchomość zamienna może być przyznana w ramach odszkodowania, którego określenie wysokości stanowi przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego decyzją o przyznaniu odszkodowania, to tym samym zarzut ten nie może być uznany za zasadny w niniejszym postępowaniu. Z kolei w stosunku do zarzutów przedstawionych w skardze przez K. M. stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowią przepis szczególny w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z brzmienia art. 11a tej ustawy wynika, ze w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi, wydaje starosta. Oznacza to, że w miastach na prawach powiatu w odniesieniu zarówno do dróg gminnych jak i powiatowych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tę wydaje prezydent miasta. Z kolei art. 19 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz,U z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) stanowi, iż zarządcą dróg powiatowy jest starosta, a dróg gminnych wójt, burmistrz bądź prezydent. Ż Z łącznego brzmienia powyższych przepisów wynika, że ustawodawca przewidział sytuację, iż ten sam organ będzie wnioskował o wydanie decyzji, a następnie prowadził postępowanie administracyjne zakończone wydanie tej decyzji. Na okoliczność powyższą odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. sygn.. akt II OSK 88/10. Postanowieniem z dnia 9 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę R. B.. Odrębnym postanowieniem z dnia 9 września 2011 r. Sąd zawiesił postępowanie ze skargi K. M. do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 4/10. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K4/10 Trybunał Konstytucyjny w sprawie stwierdził, iż art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Dodał, iż w przypadku, gdyby Sąd miał wątpliwości natury konstytucyjnej o do właściwości orzekania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach z wniosku tego prezydenta o wydanie decyzji w sprawie realizacji inwestycji drogowej wnosi o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności powyższej konstrukcji z Konstytucją. Precyzując dodał, że chodzi o pytanie czy art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu jest zgodny z Konstytucją. Traktuje to jako propozycję pod adresem składu orzekającego, a tym samym nie wskazuje dokładnie przepisów konstytucyjnych. Nadto uzupełnił skargę podnosząc, iż skarżący posiada wątpliwości co do możliwości zastosowania w sprawie specustawy drogowej, gdyż uważa, że droga o którą chodzi nie ma charakteru drogi publicznej. Powinny więc mieć zastosowanie w sprawie przepisy ogólne. Pełnomocnik Wojewody wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymała argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Dodała, iż specustawa drogowa czyni właściwym do rozpoznania sprawy prezydenta miasta na prawach powiatu. Wskazała nadto, że decyzja dotyczy rozbudowy drogi publicznej, stąd specustawa drogowa została zastosowana prawidłowo. Pełnomocnik uczestniczki postępowania R. B. – K. B. oświadczył, iż w jego przekonaniu przedmiotowa decyzja jest wadliwa, gdyż oparta została na specustawie drogowej podczas gdy powinna opierać się na ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pomimo, iż przebudowa dotyczy drogi publicznej winna mieć zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami, która jest bardziej korzystna dla właściciela nieruchomości. Pełnomocnik R. S. przyłączył się i poparł stanowisko zaprezentowane przez K. B., tzn. stwierdził, iż prezydent miasta nie powinien orzekać w sprawie, gdyż w istocie orzeka we własnej sprawie a nadto decyzja winna być wydana wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę K.a M.a zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ustawa ta w szczególny sposób reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji, nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Jak wskazuje się w literaturze ustawa ta kreuje decyzję administracyjną o niezwykle szerokim i zróżnicowanym przedmiocie i zakresie, a decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kończąca postępowanie w sprawie zawiera elementy i zastępuje szereg samodzielnych i odrębnych decyzji administracyjnych, podejmowanych poza obszarem obowiązywania tej ustawy. Należy podkreślić, że specustawa drogowa ma szczególny charakter, a jej celem jest przyspieszenie i uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Ustawa ta zawiera też szczególne unormowanie odnoszące się do sposobu rozstrzygania skarg przez sąd, a mianowicie w art. 31 ust. 2 ustawy zawarta jest regulacja, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza złożonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie naruszają zarówno prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnieni skargi. Wskazać należy, iż na podstawie art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś funkcje organów sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Z kolei organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta (art. 26 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Zatem w przypadku K. – miasta na prawach powiatu – prezydent występuje w podwójnej roli. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – starosta, na wniosek właściwego zarządcy drogi, (którym w przypadku dróg gminnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta – art. 19 ustawy o drogach publicznych) . Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, aby w takiej sytuacji prezydent miasta podlegał wyłączeniu, chociaż znane mu jest stanowisko odmienne. Zdaniem Sądu wyłączenie takie nie wynika postanowień przepisów omawianej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prezydent miasta na prawach powiatu będzie właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg powiatowych i gminnych (zob. Woś T. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. sec-ustawie drogowej- aspekty proceduralne, w: Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009, s. 6-29). Stanowisko takie prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 30 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 88/10 stwierdził brak podstaw do wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu od rozpatrywania własnych wniosków o lokalizację dróg gminnych na terenie miasta na prawach powiatu. W ocenie Sądu wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw na gruncie tej ustawy. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Stało się tak m.in w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 142 ust. 2 czy art. 124 ust. 8). Ustawa będąca podstawą działania organów w niniejszej sprawie nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencje do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowany powyżej pogląd i nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, jak również decyzji utrzymującej ją w mocy organu odwoławczego. Odnosząc się do zarzutu, który został podniesiony w trakcie rozprawy, a mianowicie wątpliwości co do prawidłowości zastosowania w sprawie specustawy drogowej, wobec faktu, że droga o którą chodzi nie ma charakteru drogi publicznej, Sąd podkreśla, że zarzut ten wcześniej na żadnym etapie postępowania nie został przez stronę skarżącą podniesiony. Nie może on wpłynąć na zmianę oceny zaskarżonych w sprawie decyzji, zwłaszcza w kontekście informacji Wojewody [...] ego oraz pełnomocników uczestników postępowania obecnych na rozprawie, potwierdzających publiczny charakter przedmiotowej drogi. Z kolei w stosunku do złożonego wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zbadania zgodności art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego z Konstytucją, skład orzekający zauważa, iż sądy administracyjne badając legalność wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć administracyjnych czynią to na podstawie obowiązujących przepisów. W przypadku wątpliwości co do ich konstytucyjności stronie podnoszącej takie zastrzeżenia przysługuje prawo skierowania do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. ) oddalił skargę.