I OSK 84/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 91/13 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłość postępowania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 91/13 oddalił skargę A. B. na przewlekłość postępowania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że A. B. pismem z dnia 11 lutego 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w prowadzonym przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowaniu w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] znak [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Warszawa – [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości. Sąd I instancji podał, że Wojewoda Mazowiecki powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa – [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 32/6 o powierzchni 0,0180ha i nr 32/7 o pow. 0,0194 ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczną, ulicę [...] w Warszawie. Wnioskiem z 21 września 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie w związku z tym, że skarżący nie był właścicielem przedmiotowego gruntu na datę 31 grudnia 1998 r., a byli współwłaściciele nie mogli skutecznie przekazać swoich roszczeń związanych z nieruchomością, skoro roszczenie to im nie służyło wobec nie wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Postanowieniem z 31 stycznia 2013 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta m. st. Warszawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 czerwca 2006 r. oraz wezwał A. B., H. H., P. H. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po H. B. lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia 30 stycznia 2013r. skarżący wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie załatwieniu sprawy w terminie. W piśmie tym skarżący zakwestionował działania organu skierowane do rodziny H., jako nielogiczne i bezprawne. A. B. w skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniósł, że w dniu 9 maja 2003 r. przed Sądem Rejonowym w Warszawie wszyscy właściciele praw do działek pod drogami dzielonej współwłasności, całość posiadanych praw do tych działek przenieśli na skarżącego. Powyższe dodatkowo potwierdzone zostało przez nich w piśmie z dnia 22 marca 2006 r. skierowanym do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiącym jeden z załączników do skargi. W ocenie skarżącego działania Ministra zmierzające do ustalania pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zajętych pod drogę bądź ich spadkobierców są nielogiczne w sytuacji, gdy to skarżącemu przysługują wszystkie prawa do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podając, że w przedmiotowej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem postępowanie zawieszono i nie zostało ono podjęte wobec nie ustąpienia przesłanek zawieszenia. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2013 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika sprecyzował skargę oświadczając, że dotyczy ona bezczynności organu, a gdyby sąd nie znalazł podstaw do uznania bezczynności wnosi o potraktowanie jej jako skargi na przewlekłość. W ocenie skarżącego podjęte przez organ działania sprowadzające się do prowadzenia postępowania nieważnościowego z udziałem wszystkich byłych współwłaścicieli skomunalizowanej nieruchomości są pozorne i prowadzą jedynie do dalszej przewlekłości postępowania administracyjnego. skarżący wniósł o zobowiązanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania Ministerstwa do ustalenia przyczyn i osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Sąd I instancji przytoczył treść art. 149 § 1 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 maja 2011 r. i wskazał, że pojęcie przewlekłości postępowania jest pojęciem szerszym aniżeli bezczynność i podał, że w związku z alternatywnym wnioskiem wyartykułowanym w piśmie z 2 września 2013r., Sąd I instancji potraktował skargę, jako skargę na przewlekłość. Zdaniem Sądu I instancji zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też wydanie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe złożenie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte. Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 roku nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Prezydenta m. st. Warszawy, o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz wezwał A. B., H. H. i P. H. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłej H. B. lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia w terminie 3 miesięcy od dnia postanowienia o zawieszeniu. Zdaniem Sądu I instancji wobec zawieszenia postępowania nie można organowi postawić zarzutu bezczynności. Bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie się wykluczającymi instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego – art. 103 tej ustawy, a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Skoro zatem, w dacie wyrokowania, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone, to brak jest zdaniem Sądu I instancji podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności. Te same uwagi odniósł Sąd I instancji do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, stwierdzając, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, czy przewlekłość, sąd nie przeprowadza bowiem kontroli zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kontrola taka może mieć miejsce jedynie na skutek skargi na to postanowienie, ewentualnie na odmowę podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn sąd nie dokonał oceny działań organu sprowadzających się do prowadzenia postępowania nieważnościowego z udziałem wszystkich byłych współwłaścicieli skomunalizowanej nieruchomości – prowadziłoby to do kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania z uwagi na zgon jednego z byłych współwłaścicieli, co w sytuacji wniesienia skargi już po zawieszeniu postępowania administracyjnego może mieć miejsce tylko we wskazanym wyżej trybie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł A. B. reprezentowany przez radcę prawnego. Domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest 1) art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego, 2) art. 6 i w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że czynności polegające na zawieszeniu postępowania miały umocowanie w prawie i nie wywołały stanu przewlekłości postępowania, a także 3) art. 103 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu zaskarżonego wyroku na tezie, iż zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wstrzymanie terminów nie powoduje stanu wyłączającego przewlekłość postępowania. Zarzucono także naruszenie 4) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania, a także 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić, gdyż organ wzywa skarżącego do wykonywania czynności zbędnych dla postępowania oraz zawiesza postępowanie, zamiast wydać decyzję merytoryczną. 6) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy WSA powinien zbadać zasadność wezwania skarżącego przez organ do przeprowadzenia postępowania spadkowego po osobie nie będącej w chwili śmierci właścicielem nieruchomości. II. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 § 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez uznanie, iż zawieszenie postępowania dotyczy "zgonu jednego z byłych właścicieli", podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż w chwili śmierci H. B. w chwili śmierci nie była właścicielem przedmiotowych nieruchomości, a cały swój majątek rozdysponowała za życia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z okoliczności sprawy oraz z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżący jest jedynym uprawnionym do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieruchomości, wniosku o wypłatę oraz uzyskania odszkodowania, a H. B. nie jest i nie była stroną toczącego się postępowania. Podejmowane przez organ czynności mają charakter czynności pozornych i nie są istotne, a tym bardziej konieczne, dla merytorycznego załatwienia sprawy. Konieczność przeprowadzania postępowania spadkowego po H. B. pozostaje dla przedmiotowej sprawy bez znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy wskazać, że ze skargi A. B. po jej sprecyzowaniu (pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 2 września 2013 r., k. 57) wynika, że została ona wniesiona zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłość rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący zaznaczył przy tym, że gdyby Sąd nie znalazł podstaw do uznania bezczynności organu, to wnosi o rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem działania organu są pozorne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potraktował skargę jako wniesioną na przewlekłość postępowania. Sąd wyjaśnił na czym polega różnica w rozumieniu pojęcia "bezczynność organu" i "przewlekłość postępowania", jednak, mimo uznania, że badaniu podlega skarga na przewlekłość zawarł w uzasadnieniu rozważania dotyczące bezczynności organu. Sąd przedstawił jakie znaczenie przy ocenie bezczynności ma zawieszenie postępowania przez organ, konkludując, iż jeśli idzie o przewlekłość postępowania to w istocie zawieszenie postępowania ma taki sam skutek. Zdaniem Sądu I instancji zawieszenie postępowania czyni niemożliwym rozpoznanie skargi tak na bezczynność, jak i na przewlekłość. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska. Wprowadzenie, począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r., instytucji przewlekłości postępowania, obok bezczynności organów powoduje, że należy rozróżnić dwie odmienne sytuacje, gdyż bezczynność to brak działania organu, zaś przewlekłość to działanie pozorne. Oceniając zasadność wniesionej skargi w tych przedmiotach Sąd zobowiązany jest mieć na uwadze, że wprawdzie wydanie w postępowaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania powoduje, jeżeli organ był bezczynny lub działał przewlekle, przerwanie tych stanów, jednak nie uwalnia to Sądu od dokonania kontroli działania organu pod względem zgodności z prawem. Stwierdzenie, że zawieszenie postępowania eliminuje możliwość dokonania tej kontroli czyniłoby iluzorycznymi obie te instytucje. Artykuł 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w aktualnym brzmieniu stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania zobowiązanie przez sąd do wydania aktu, o czym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest możliwe, jednak nie wyklucza to oceny co do tego czy postępowanie do czasu wydania tego postanowienia nie było prowadzone przewlekle lub czy organ był bezczynny i jaki charakter miało to działanie, bądź nie organu. Stwierdzenie, że postępowanie organu rażąco naruszało prawo może pociągać za sobą skutek przewidziany w § 2 art. 149, tj. wymierzenie grzywny, nawet z urzędu, jeśli wniosku takiego skarga nie zawierała. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie dokonał kontroli postępowania organu pod względem zgodności z prawem. Nastąpiło to z tej przyczyny, że Sąd I instancji wobec zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. uznał taką kontrolę co do tego czy w sprawie wystąpiła przewlekłość za niemożliwą. Uchylił się więc w istocie od rozpoznania skargi w świetle art. 149 p.p.s.a. Takie działanie Sądu należy zakwalifikować jako naruszające art. 3 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego zaskarżony wyrok, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., należało uchylić, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w trakcie którego Sąd oceni czy działanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania było przewlekłe i czy ta przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. W zależności od stwierdzenia charakteru ewentualnego naruszenia Sąd weźmie również pod uwagę możliwości przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.