II SA/Gd 447/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Morskiego Instytutu Rybackiego - Państwowego Instytutu Badawczego z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Morskiego Instytutu Rybackiego - Państwowego Instytutu Badawczego z dnia 16 kwietnia 2013 r., 2. zasądza od Morskiego Instytutu Rybackiego - Państwowego Instytutu Badawczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. kwotę 200,- (dwieście złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie R. w T. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Dyrektora M. Instytutu R. – Państwowego Instytutu Badawczego w G. z dnia 30 kwietnia 2013 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie R. z siedzibą w T. zwróciło się do M. Instytutu R. w G. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji na temat badań prowadzonych przez Instytut na Zalewie W. Wnioskodawca określił, że interesuje go temat badań, podmiot finansujący, osoba kierująca badaniami i okres realizacji badań. Zażądał także udostępnienia wykazu (rejestru) wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (niebędącymi rybakami) na badania realizowane w roku 2012 i zawartymi na rok 2013 na Zalewie W. Określił, że w rejestrze powinny znajdować się rubryki: data zawarcia umowy, okres obowiązywania umowy, podmiot zawierający umowę, podmiot z którym zawarto umowę, przedmiot umowy oraz jej wartość. W odpowiedzi na wniosek M. Instytut R. – Państwowy Instytut Badawczy w G. w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. udostępnił wnioskodawcy dane dotyczące realizowanych i przewidzianych do realizacji przez Instytut w 2013 r. badań na Zalewie W. wskazując m.in. tematykę badań, źródło finansowania, okres realizacji badań oraz osobę prowadzącą. Jednocześnie wyjaśniono, że na dzień udzielania informacji nie zawarto i nie planuje się zawarcia żadnych umów z jednostkami rybackimi lub innymi podmiotami na prowadzenie lub pomoc w realizacji połowów badawczych w roku 2013 na Zalewie W. Decyzją z tej samej daty, wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych Dyrektor Instytutu odmówił udzielenia informacji w zakresie "wykazu (rejestru) wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (nie będącymi rybakami) na badania realizowane w roku 2012". W uzasadnieniu wyjaśnił, że żadna z osób – armatorów jednostek rybackich – nie upoważniła M. Instytutu R. do udostępnienia swoich danych. W związku z tym, ze względu na dobra osób biorących udział w badaniach, w tym ochronę danych osobowych i prawo do prywatności odmówiono udzielenia informacji publicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie R. zarzuciło, że wydając decyzję z dnia 16 kwietnia 2013 r. Dyrektor M. Instytutu R. w G. pominął wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. wydany w sprawie sygn. akt I CSK 190/12 a dotyczący jawności wynagrodzeń płaconych ze środków publicznych. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor M. Instytutu R. – Państwowego Instytutu Badawczego w G. decyzją z dnia 30 kwietnia 2013 r. odmówił udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku w części dotyczącej ujawnienia danych indywidualizujących podmioty, z którymi zostały zawarte umowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Dyrektor dodatkowo ujawnił, że w dniu 1 kwietnia 2012 r. M. Instytut Badawczy zawarł jedną umowę o wartości 15.000 zł netto, obowiązującą od dnia 14 maja 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. na obsługę połowów badawczych węgorza (temat badawczy: Monitoring efektów wdrażania Polskiego Planu Gospodarowania Zasobami Węgorza) oraz w dniu 1 kwietnia 2012 r. zawarł cztery umowy, każda z innym podmiotem, o łącznej wartości 18.000 zł netto obowiązujące od dnia 6 maja 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. na obsługę połowów badawczych – inwentaryzacja ichtiofauny (temat badawczy: Inwentaryzacja ichtiofauny Zalewu W. wraz z Zatoką E.). Uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanych danych podtrzymano stanowisko zawarte w decyzji z dnia 16 kwietnia 2013 r. Dyrektor Instytutu stwierdził, że powołany wyrok Sądu Najwyższego odnosił się do innych okoliczności sprawy, w szczególności chodziło w nim o udostępnienie informacji publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Instytut badawczy nie jest organem władzy publicznej i podmioty które nawiązują z nim współpracę mogą oczekiwać zachowania poufności w zakresie ich danych personalnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie R. z siedzibą w T. wniosło o uchylenie obu rozstrzygnięć Dyrektora M. Instytutu R. – Państwowego Instytutu Badawczego w G. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że prawo do informacji nie zapewnia możliwości zapoznania się ze stronami umowy zawartej przez Państwowy Instytut Badawczy. Zarzucono nadto naruszenie przepisu art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor M. Instytutu R. – Państwowego Instytutu Badawczego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Argumentował, że podmioty, z którymi M. Instytut R. zawarł umowy cywilnoprawne, nie są osobami publicznymi, a osobami fizycznymi – armatorami łodzi rybackich. Przedmiotem umów było świadczenie usług w zakresie pomocy przy realizacji połowów badawczych na potrzeby badań prowadzonych przez pracowników Instytutu na zlecenie podmiotów zewnętrznych (na rzecz których następnie wyniki tych badań zostały przekazane łącznie z majątkowymi prawami autorskimi). Usługi armatorów łodzi rybackich (wyłącznie osób fizycznych) miały zatem charakter "pomocniczo – techniczny", nie polegały na realizowaniu zadań o charakterze publicznym, zwłaszcza mających na celu zaspokajanie potrzeb ludności. Umowy te nie były zawierane w trybie ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wniosek skarżącego zmierzał do uzyskania, w trybie dostępu do informacji publicznej, danych dotyczących wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych przez M. Instytut R. w G. z jednostkami rybackimi i innymi podmiotami (niebędącymi rybakami) na badania realizowane w roku 2012 i 2013 na Zalewie W., w tym uzyskania informacji dotyczącej daty zawarcia umowy, okresu jej obowiązywania, podmiotu zawierającego umowę, kontrahenta umowy, przedmiotu oraz wartości umowy. Dyrektor Instytutu udostępnił wszystkie żądane informacje z wyjątkiem ujawnienia swoich kontrahentów, czyli z wyjątkiem wskazania danych stron umów zawartych przez Instytut z uwagi na ochronę ich prywatności. W ocenie Sądu, wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia naruszają art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Ustawa stanowi realizację konstytucyjnie zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy. Analizując powyższy przepis w kontekście zobowiązania Dyrektora M. Instytutu R. – Państwowego Instytutu R. do udzielenia informacji publicznej należało dojść do wniosku, że Instytut jest państwową jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 4) przy wykorzystywaniu środków publicznych pochodzących z budżetu państwa, a tym samym może być zobligowany do udzielenia informacji publicznej. W świetle ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz.U. Nr 96, poz. 618 ze zm.) instytutem badawczym jest państwowa jednostka organizacyjna wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno – finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce (art. 1 ust. 1). Do podstawowej działalności instytutu należy prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, ich przystosowywanie do potrzeb praktyki i wdrażanie (art. 2 ust. 1). Rozporządzeniem z dnia 7 czerwca 2011 r. Rada Ministrów nadała M. Instytutowi R. w G. status państwowego instytutu badawczego precyzując przedmiot jego działalności jako prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych obejmujących w szczególności dziedziny stwarzające naukowe podstawy zarządzania rybołówstwem morskim: oceanografię, rybactwo, biologię, ekologię, technologię przetwórstwa, chemię żywności i środowiska, bezpieczeństwo żywności, techniki połowów i ekonomikę. W § 3 rozporządzenia określono, że źródłem finansowania działalności Instytutu są środki finansowe: 1. ustalane w ustawach budżetowych na realizację zadań programu wieloletniego, ustanowionego na podstawie przepisów o finansach publicznych, którego wykonawcą jest Instytut, a dysponentem środków budżetowych ustalanych na realizację zadań programu jest minister właściwy do spraw rybołówstwa; 2. przyznawane Instytutowi przez ministra właściwego do spraw nauki na podstawie przepisów o zasadach finansowania nauki; 3. uzyskane ze źródeł określonych w przepisach dotyczących warunków i sposobu gospodarki finansowej instytutów badawczych; 4. pozyskiwane przez Instytut na realizację projektów unijnych oraz projektów finansowanych przez krajowe i zagraniczne podmioty gospodarcze. Z ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U. Nr 96, poz. 615 ze zm.) wynika nadto, że to minister właściwy od spraw nauki przekazuje jednostkom naukowym, w tym instytutom badawczym, środki finansowe na naukę, czyli na realizację m.in. działalności statutowej i inwestycje w zakresie dużej infrastruktury badawczej oraz inwestycje budowlane służące badaniom naukowym lub pracom rozwojowym (art. 9 pkt 1). Środki finansowe na naukę są przeznaczane na ten cel w budżecie państwa. Analiza regulacji odnoszących się do działalności M. Instytutu Badawczego pozwala zakwalifikować go jako państwowy instytut badawczy będący jednostką naukową w rozumieniu ustawy o zasadach finansowania nauki i prowadzący swoją działalność statutową w oparciu o przekazywane mu z budżetu państwa środki finansowe. Jest państwową jednostką organizacyjną wyodrębnioną pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym wykorzystującą środki publiczne i wykonującą zadania publiczne z zakresu nauki określone w ustawie. Powyższe pozwala uznać M. Instytut R. za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 ustawy który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informacje publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (lit. b). Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotami prywatnymi na prowadzenie badań na Zalewie W. mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu realizowania przez Instytut swoich zadań ustawowych, czyli prowadzenia działalności badawczej w zakresie rybołówstwa morskiego oraz sposobu ich finansowania, czyli dysponowania środkami publicznymi. Z powyższego wynika, że po pierwsze wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i po drugie Instytut jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Rozważenia wymagało natomiast czy zasadna jest odmowa informacji w zakresie ujawnienia podmiotów z którymi Instytut zawarł umowy na obsługę połowów badawczych. Analizując to zagadnienie należy wskazać, że prawo do informacji publicznej stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności. Ochrona prawa do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Dane osobowe takie jakie imię i nazwisko należą do sfery prywatnej i dodatkowo są chronione przez ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2003 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Ustawa ta jednak nie ma charakteru szczególnego w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym nie można przyjąć, że ma pierwszeństwo. Obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej takiej sprawie gdy dochodzi do kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych konieczne staje się wyważenie któremu z tych praw przyznać większą wagę i z jakich względów. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy priorytet należało przyznać prawu do informacji publicznej i to z tych względów na które wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanego przez strony wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie I CSK 190/12 (Lex nr 1283743). Sąd Najwyższy zwrócił bowiem uwagę, że dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych z podmiotem publicznym, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Teza tego wyroku, że ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje odpowiednio zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie ma znaczenia, że ów wyrok odnosił się do jednostki samorządu terytorialnego, a nie instytutu badawczego. Sens tego orzeczenia dotyczył umowy cywilnoprawnej w której po jednej stronie występuje podmiot publiczny (realizujący zadania publiczne, finansowany ze środków publicznych), a po drugiej osoba fizyczna korzystająca z prawa do prywatności i ochrony swoich danych osobowych. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę osoba fizyczna zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności. Należy uznać, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Imię i nazwisko zasadniczo należy do sfery prywatnej człowieka, jednak w pewnych sytuacjach staje się "sprawą publiczną". Ma to miejsce wówczas gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umowy z podmiotem publicznym w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych. Nie ma w tym przypadku znaczenia, że umowy cywilnoprawne zawarte przez Instytut, których ujawnienia w pełnym zakresie żąda skarżący, mają charakter jedynie "pomocniczo- techniczny" w realizacji zadań Instytutu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), uchylił wydane w sprawie rozstrzygnięcia Dyrektora M. Instytutu R. w G. z dnia 30 kwietnia 2013 r. i z dnia 16 kwietnia 2013 r. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku organ ten uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.