I SA/Wa 146/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marek Wroczyński Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi A. P., A. G., S. G. i L. W. na decyzję Minister Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oddala skargę. Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. powołując się na przepis art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z układem zawartym i wchodzącym w życie dnia 16 lipca 1960r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych stwierdził przejście na rzecz Skarbu prawa własności nieruchomości w L.: - przy ul [...], księga wieczysta numer [...], działka numer [...], w 1/2 części prawa własności, przy ul. [...], księga wieczysta numer [...], działka numer [...], przy ul. [...], księga wieczysta numer [...], działka numer [...], przy ul. [...], księga wieczysta numer [...], działka numer [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych nr [...] decyzją z dnia [...] listopada 1965 r., która stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 1966 r. oraz została zmieniona w części decyzją z dnia [...] lutego 1966 r., przyznała odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na rzecz I. G. - indywidualnie oraz na rzecz L. G., I. G. i S. K. jako wykonawcom testamentu zmarłego S. G. na podstawie wniosku złożonego przez I. G., zarejestrowanego w tej Komisji pod nr [...]. Przyznane odszkodowanie zostało uznane przez Komisję, jako należne w związku z objęciem przedmiotowych nieruchomości zapisami art. 34 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. R. P. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Według organu przeprowadzona analiza materiału dowodowego wykazała, że postępowanie administracyjne może być zakończone wydaniem decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Art. 2 cyt. ustawy z dnia 9 kwietnia1968r. daje legitymację Ministrowi Finansów do wydania decyzji w przypadku przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. na wyrok z 15 stycznia 2001 r. sygn. IV SA 1816/98 i 17 maja 1999 r. (OSA 2/98) organ stwierdził, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie i czy takie odszkodowanie otrzymał. Oznacza to, że samo przyznanie przez komisję odszkodowania daje możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej. Skoro za przedmiotową nieruchomość przyznano odszkodowanie to zaistniała podstawa do wydania decyzji. Organ wskazał, że decyzja jest bezpośrednim skutkiem wykonania ustawy i potwierdza zaistnienie określonej sytuacji prawnej. W dniu 10 maja 2011 r. wpłynął do Ministerstwa Finansów wniosek A. G., S. G., L. W. i A. G. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2011r., uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu orzeczenia o przejściu nieruchomości na Skarb Państwa pomimo niespełnienia przesłanek określonych w ustawie z 9 kwietnia 1968 r., to jest: 1. brak zrzeczenia się praw do nieruchomości przez osoby działające w postępowaniu przed Komisją Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki, 2. brak udziału w postępowaniu przed Komisją Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki koniecznych stron postępowania, to jest A. G., S. G. oraz A. P., 3. brak w materiale dowodowym ostatecznej decyzji Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki. Zdaniem pełnomocnika skarżących, dla przyznania odszkodowania niezbędny jest wniosek podpisany przez uprawnione osoby o przyznanie odszkodowania oraz dokument zrzeczenia się wszelkich roszczeń. Odnośnie L. W. oraz S. K. brak jest podpisanego przez nich wniosku o przyznanie im odszkodowania. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, ze ubiegali się oni o takie odszkodowanie. Samo wskazanie ich przez I. G. nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż w ogóle byli zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, a ponieważ nie ma też dokumentu zrzeczenia, który by to potwierdzał, nie można przyjąć, iż wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie. Brak jest również podpisanego przez L. W. oraz S. K. zrzeczenia. Skoro brak jest dwóch podstawowych dokumentów podpisanych przez te osoby nie można uznać, iż przedstawiona propozycja decyzji jest dowodem przyznania odszkodowania. Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Finansów decyzją z [...] listopada 2011r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2011r. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do zarzutów skarżących uznając je za bezzasadne. Podniósł, iż to decyzja Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki, miała rozstrzygający charakter w całej procedurze przyznawania odszkodowań. To Komisja przeprowadzała postępowanie dowodowe. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. oraz treść art. III Układu zgodnie, z którym suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych została rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału, zastosowanymi wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych Minister Finansów nie ma prawa podważać jej ustaleń i wydanej na ich podstawie decyzji o przyznaniu odszkodowania. Jak wynika z przekazanych stronie polskiej dokumentów, procedura przyznawania odszkodowań obejmowała zgłoszenie roszczenia (wniosek) przez zainteresowaną i decyzję Komisji przyznającej odszkodowanie. Zrzeczenie się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było wymagane w każdym przypadku, a tylko wtedy, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach. Praktyka przyznawania odszkodowań przez stronę amerykańską wskazuje, iż dokumenty były przedstawiane przez wnioskodawców w przypadku wątpliwości zaistniałych w postępowaniu przed Komisją w szczególności, kiedy podmiot występujący z roszczeniem nie przekazał odpowiednich dokumentów potwierdzających jego prawa własności. Odnośnie kwestii związanych z poprzednikami prawnymi beneficjentów Układu oraz następstwem prawnym po nich, organ wskazał, iż nie leżą one w jego kognicji, ale sądów powszechnych. W kwestii nieprawidłowości w postępowaniu przed Komisją, dotyczących udziału stron, organ wyjaśnił, że nie jest uprawniony do badania prawidłowości postępowania Komisji z uwagi na autonomię działań administracji amerykańskiej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. P., S. G., L. W. i A. G. Wnosząc o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z [...] kwietnia 2011r. w całości podtrzymali zarzuty prezentowane w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonych decyzjach jest przepis art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65; dalej: "ustawa") w związku z Układem między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zawartym 16 lipca 1960 r., który w tym samym dniu wszedł w życie, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Układ ten regulował kwestie zaspokojenia roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie tego układu - art. I lit. A. Roszczeniami tymi były m.in. roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane – art. II lit. b. Odnośnie każdego roszczenia, które zostało przez Rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się dostarczyć Rządowi Polskiemu oryginalne dokumenty odnoszące się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, z których wynika roszczenie. W przypadku, gdy roszczenie nie jest oparte na takich dokumentach, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie – art. V lit. C. Na podstawie dowodów przedstawionych przez wnioskodawczynię, raportów terenowych przedstawionych przez przedstawicieli Komisji w Warszawie i oficjalnych polskich dokumentów, Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych decyzją proponowaną z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 1966 r. oraz została zmieniona w części decyzją z dnia [...] lutego 1966 r., przyznała odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości na rzecz I. G. - indywidualnie oraz na rzecz L. G., I. G. i S. K. jako wykonawcom testamentu zmarłego S. G. na podstawie wniosku złożonego przez I. G., zarejestrowanego w tej Komisji pod nr [...]. Przyznane odszkodowanie zostało uznane przez Komisję, jako należne w związku z objęciem przedmiotowych nieruchomości zapisami art. 34 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. R. P. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Układ miedzy Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. wydany w sprawie sygn. akt OSA 2/98 / opubl. ONSA 1999 r. 4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w świetle postanowień układu, zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Kwestionowane w sprawie decyzje Ministra Finansów, powołujące się na przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., zostały wydane po ustaleniu, iż zostały spełnione przesłanki ustawowe dla ich wydania, a mianowicie nieruchomość została faktycznie przejęte na rzecz Państwa w związku, z czym ich właściciel wystąpił do Komisji Odszkodowawczej Stanów Zjednoczonych o przyznanie odszkodowania, które zostało przyznane z tytułu utraty praw do nieruchomości. W ocenie Sądu stwierdzenie zaistnienia tych przesłanek daje podstawę Ministrowi Finansów do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego – art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. W przedmiotowej sprawie przyznanie odszkodowania było w sposób oczywisty konsekwencją uznania przez Komisję utraty własności lub innych praw wymienionych w art. II Układu. W tej sytuacji decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. nie należy do decyzji uznaniowych, lecz ma charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać akt, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Organ administracji zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek nie ma swobody w kształtowaniu treści aktu, bowiem treść aktu jest z góry ustalona przez przepis prawa W protokole podpisanym w Warszawie 29 listopada 1960 r. przedstawiciele układających się stron ustalili niektóre techniczne zasady współpracy w realizacji układu. W punkcie 7 protokołu ustalono, że Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać będzie Reprezentantowi Polski dokumenty będące dowodem wygaśnięcia prawa osób, które otrzymały odszkodowanie. Jedną z kategorii tych dokumentów były podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się na rzecz Państwa Polskiego ich praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce – jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach. Faktem jest, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy nie ma takiego zrzeczenia. Jednakże strona polska nie ma wpływu na sposób wykonywania wzajemnych zobowiązań układu i protokołu przez stronę amerykańską. W ocenie Sądu, do wydania decyzji na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. spełnienie warunku zrzeczenia się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było konieczne. Istotne, bowiem było uregulowanie roszczenia obywatela amerykańskiego wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia. Zrzeczenie się praw było wymagane tylko w sytuacji, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach (art. V c Układu). W rozpoznawanej sprawie fakt przyznania odszkodowania za określone mienie dowodzi, że wnioskodawczyni udowodniła swoje prawa do nieruchomości i zrzeczenie takie nie było w ogóle potrzebne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 595/11). To decyzja Komisji stanowiła uregulowanie i zaspokojenie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia. Także problem wykonania decyzji o przyznaniu odszkodowania przez stronę amerykańską pozostaje bez znaczenia dla decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Jak wynika z art. III Układu wysokość odszkodowania i wszelkie kwestie z nim związane zostały pozostawione do uznania strony amerykańskiej. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów, a w konsekwencji przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu przed Komisją, dotyczących udziału stron. Sprawa ta pozostaje w wyłącznej kompetencji strony amerykańskiej. Zdaniem Sądu, Minister Finansów nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami Komisji. Ustalenia Komisji, co do kręgu spadkobierców po S. G., nie zostały obalone na gruncie prawa amerykańskiego, a ustalenia Komisji nie zostały przez skarżących podważone, co ewentualnie mogłoby mieć wpływ na decyzję Ministra Finansów. Zarówno decyzja Komisji, jak i oświadczenia osób zgłaszających roszczenia zostały przygotowane na gruncie przepisów prawa amerykańskiego i nie mogą być przedmiotem oceny. Natomiast zarzuty podniesione przez skarżących mają swoje źródło w przepisach prawa polskiego, które nie miało zastosowania przy wydawaniu decyzji przez Komisję ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych. Minister Finansów po ustaleniu, że zostały spełnione określone przesłanki na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. obowiązany był do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności części spornych nieruchomości, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela tej nieruchomości. Obecnie mogące wyniknąć kwestie uporządkowania wpisów w księgach wieczystych odnośnie prawa własności części przedmiotowych nieruchomości pozostają wyłącznie w kompetencji sądów powszechnych. Powyższe odnieść należy także do zarzutu braku wniosku o przyznanie odszkodowania podpisanego przez L. G., S. K. czy A. G., bądź jego następców prawnych. Jak wynika z Proponowanego Orzeczenia nr [...] Komisji Rozpatrywania Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych Ameryki Waszyngton 25,D.C. powódka przedstawiła dokumenty sądowe upoważniające wykonawcę testamentu do działania, wystawione na nazwisko L. G., I. G. (aktualna powódka) oraz S. K., jako wykonawców testamentu zmarłego S. G. W związku z tym L. G., I. G., i S. K. dołącza się, jako powodów w odpowiednim charakterze (str. 2 Orzeczenia). Powtórzyć należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra Finansów, a w konsekwencji przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu przed Komisją, dotyczących zarówno udziału stron jak i złożonych wniosków o przyznanie odszkodowania. Również zarzut dotyczący braku ostatecznej decyzji Komisji jest gołosłowny, pozbawiony podstaw. Na ostatniej stronie dokumentu decyzji z [...] listopada 1965 r., zatytułowanego "Proponowane orzeczenie znajduje się klauzula poświadczenia nabycia statusu ostateczności w dniu [...] stycznia 1966 r. Orzeczenie to uległo zmianie w zakresie określonym w decyzji z dnia [...] lutego 1966 r., zatytułowanej "Zmienione orzeczenie końcowe", która wyraźnie i jednoznacznie określą, że odnosi się do Proponowanego orzeczenia z dnia [...] listopada 1965 r. i Orzeczenia końcowego z dnia [...] stycznia 1966r. Okoliczności te (ostateczności decyzji i jej zmiany w części) zostały prawidłowo wyeksponowane przez Ministra Finansów w komparycji decyzji z [...] listopada 2011r. i zarzut ten wydaje się zupełnie niezrozumiały. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydane w tej sprawie decyzje wskazują, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku