I SAB/Wa 149/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi S. T., D. T. i R. T. na przewlekłość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. umorzyć postępowanie sądowe; 2. stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalić wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądzić od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz skarżących S. T., D. T. i R. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. T., R. T. i D. T. reprezentowani przez radcę prawnego, pismem z dnia 27 lutego 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości zabudowanych w gm. kat. K., Dz. [...] i Dz. [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiących obecnie działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...]. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty zwrotu akt, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Zarzucili organowi wielokrotne naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej jako Kpa) oraz prowadzenie postępowania przez 4 lata i 7 miesięcy. W uzasadnieniu skargi opisali przebieg dotychczasowego postępowania podnosząc, że prowadzone jest na skutek ich wniosku z dnia 15 lipca 2008 r. Wyjaśnili, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. organ wydzielił do odrębnego rozstrzygnięcia w ramach decyzji częściowej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiących obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu nr [...] jednostka ewid. [...]. Postępowanie w sprawie toczyło się zatem odrębnie aż do jego zawieszenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Podjęcie postępowania nastąpiło postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. i mimo wielokrotnych monitów organ do chwili wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie względnie umorzenie postępowania podając, że w przedmiotowej sprawie dotychczas nie została wydana decyzja z uwagi na niezależne od organu trudności w ustaleniu stanu prawnego nieruchomości oraz nieaktualną treść ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (załączonym do pisma) zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej T. S. – stronie postępowania. Jednocześnie wyjaśnił, że śmierć strony nastąpiła w dniu [...] lutego 2013 r., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do organu w dniu 4 kwietnia 2013 r., zatem w chwili gdy niedopuszczalne było wydanie decyzji w sprawie ze względu na śmierć strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Podkreślić należy, iż w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z niezakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sąd stwierdza, że skarga w przedmiotowej sprawie w dniu jej wniesienia, tj. 27 lutego 2012 r. była zasadna, albowiem organ pozostawał wówczas w przewlekłości. Jak wynika z akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] – a zatem już po wniesieniu skargi do Sądu - działając na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] jednostka ewidencyjna [...], wskazując na konieczność ustalenia następców prawnych zmarłej T. S. – strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że okresów zawieszenia, nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 Kpa. Tym samym wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania powoduje, iż skarga na przewlekłość postępowania stała się bezprzedmiotowa i postępowanie należało umorzyć (pkt 1 wyroku). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Wskazuje się, że również wówczas, gdy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, Sąd obowiązany jest orzec, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego prowadzenia postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania spraw. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji państwowej mają obowiązek wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania, przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto w świetle art. 36 § 1 i 2 Kpa wymagane jest, aby w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwianiu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, na które to przyczyn organ powołuje się w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie zgodnie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności bądź przewlekłości. Sąd podzielił w pełni stanowisko skarżących, że przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, jak również art. 35 oraz art. 36 Kpa. Jakkolwiek już po wniesieniu skargi organ zawiesił postępowania w sprawie (postanowienie z dnia 1 lipca 2013 r.) to od momentu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. tj. od 15 lipca 2008 r. upłynęło 5 lat. W pozostałym zakresie (tj. co do wniosku o wymierzenie organowi grzywny), z uwagi na okoliczność, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, w zw. z art. 161 § 1 pkt 3, w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. W zakresie pkt 3 Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.