II OSK 2972/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 388/13 w sprawie ze skargi Z.H. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego budynku garażowego z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz Z.H. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 388/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Z.H. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wolnostojącego budynku garażowego z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 740 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) wydał decyzję nr [...], którą nakazał Z.H. rozbiórkę wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji, na dz. nr 1, AM-41, obręb Żerniki, na posesji przy ul. G. 10a we Wrocławiu. Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 7623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że na skutek pisemnej interwencji osoby trzeciej zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową garażu na nieruchomości przy ul. G. 10a we Wrocławiu. W dniach: 19 listopada 2010 r. i 27 stycznia 2012 r. przeprowadzono dowody z oględzin ustalając, że na ww. nieruchomości, po prawej stronie od wejścia na teren posesji, od strony granicy z posesjami przy ul. G. 12 i ul. G. 14 znajduje się budynek dwukondygnacyjny, przykryły dachem płaskim, ze spadkiem w kierunku posesji przy ul. G. 10a. Ściany kondygnacji przyziemia są otynkowane, z wyjątkiem fragmentów pokrytych klinkierem (przy bramach garażowych). W ścianach przyziemia osadzono dwie bramy garażowe o wymiarach 2,11x4,60m; 2,11x2,70m. Ściany drugiej kondygnacji opisywanego budynku wykonano w konstrukcji żelbetowej z wypełnieniem z bloczków gazobetonowych. Wewnątrz pierwszej kondygnacji w budynku znajdują się dwa pomieszczenia przedzielone ścianką z otworem drzwiowym bez osadzonej stolarki. Wewnątrz drugiej kondygnacji nie wykonano przegród wewnętrznych. Jedna ze ścian opisywanego budynku przylega do garażu znajdującego się na terenie posesji przy ul. G. 14. Przedmiotowa ściana nie posiada otworów okiennych. Na wysokości drugiej kondygnacji, w ścianie budynku od strony podwórza posesji przy ul. G. 10a znajdują się trzy otwory okienne. Dach opisywanego budynku wykonano w konstrukcji drewnianej z osadzonym w środku rozpiętości dachu dwuteownikiem stalowym. Dach zakończony jest rynną z odprowadzeniem wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. W jednym z pomieszczeń kondygnacji parteru wykonano sufit podwieszany. W drugim pomieszczeniu sufit oraz posadzka nie posiadają warstw wykończeniowych. Na poziomie drugiej kondygnacji nie wykonano wierzchnich warstw wykończeniowych sufitów, podłóg i ścian. Budynek posiada wymiary w rzucie: 6,95 x 9,15m, jest nieotynkowany. Na drugiej kondygnacji, od zewnętrznej strony budynku, przy otworze drzwiowym znajduje się podest niezabezpieczony barierkami, do którego przystawiona została drabina. Pomieszczenia kondygnacji parteru pełnią funkcję garażu, natomiast pomieszczenia drugiej kondygnacji pełniły funkcję pomieszczeń gospodarczych. W dniu oględzin roboty budowlane, związane z budową przedmiotowego budynku nie były zakończone. Obecny w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin Z.H. oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że roboty budowlane związane z budową opisanego budynku rozpoczął latem 2010 r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, jak również, że budynek ten powstał na fundamentach, stropach i ścianach 1-szej kondygnacji istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Organ I instancji przyjął, że w sprawie zachodzi przypadek odbudowy budynku i wdrożył tryb legalizacji robót z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nałożył na inwestora robót obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W powołanym postanowieniu organ I instancji wskazał, że w przypadku nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie wymienionych wyżej dokumentów, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydany zostanie nakaz rozbiórki. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W odpowiedzi na opisane postanowienie reprezentujący inwestora M.C. przedłożył: 1) kopię decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego wolnostojącego na budynek garażowo-gospodarczy oraz dobudowie zewnętrznej klatki schodowej zlokalizowanej we Wrocławiu przy ul. A. G. 10a; 2) projekt budowlany przebudowy budynku gospodarczego na budynek gospodarczo-garażowy; 3) oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. pełnomocnik inwestora wniósł o zmianę kwalifikacji ustaleń poczynionych przez organ, poprzez przyjęcie, że realizowana inwestycja ma charakter przebudowy, a nie odbudowy obiektu budowlanego i o przesłuchanie świadka na okoliczność wyglądu i stanu budynku przed rozpoczęciem prac budowlanych, rodzaju wykonanych prac budowlanych do czasu wstrzymania prowadzonych robót oraz stanu obecnego obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] PINB po rozpoznaniu wniosku inwestora odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka – M.C. na okoliczność wyglądu i stanu budynku przed rozpoczęciem prac budowlanych do czasu wstrzymania prowadzenia robót oraz stanu obecnego obiektu budowlanego. Następne wobec niewykonania obowiązków legalizacyjnych określonych w postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r., PINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nakazał inwestorowi rozbiórkę wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji na posesji przy ul. G. 10a. Odnosząc się do składanych w trakcie postępowania wniosków inwestora PINB wskazał, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dotyczy - jak wynika z samej treści jej sentencji - inwestycji innej niż ta, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego są roboty budowlane polegające na budowie (odbudowie) budynku garażowego z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji na dz. nr 1, AM-41, obręb Żerniki, przy ul. G. 10a we Wrocławiu i dla takiej inwestycji powinny zostać ustalone warunki zabudowy. Według organu I instancji inwestor powinien był wnieść o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (odbudowie), w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, a nie dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego na budynek garażowo-gospodarczy oraz dobudowie zewnętrznej klatki schodowej. W ocenie organu I instancji powyższa decyzja nie tylko nie może stanowić podstawy do zmiany kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonywanych przez inwestora, ale również jej przedłożenia nie można potraktować jako wypełnienia obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., w zakresie w jakim postanowienie to dotyczyło obowiązku przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. PINB stwierdził, że złożony przez inwestora projekt "przebudowy budynku gospodarczego na budynek garażowo-gospodarczy" nie może być uznany za wypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...], albowiem dotyczy innego zadania inwestycyjnego. Ponadto PINB przyjął, że zarówno decyzja jak i projekt budowlany zostały przedłożone po upływie terminu wyznaczonego przez organ. Stąd też ich przedłożenia nie można potraktować jako wypełnienia nałożonych obowiązków, zarówno z przyczyn merytorycznych, jak i formalnych. Inwestor zobowiązany był przedłożyć wymagane dokumenty w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia nr [...], czyli od dnia 3 kwietnia 2012 r. Termin przedłożenia dokumentów upłynął z dniem 2 czerwca 2012 r. Dokumenty (projekt przebudowy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kopia decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...]) wpłynęły do PINB w dniu 1 czerwca 2012 r., jednakże nie zostały one złożone przez inwestora lecz przez M.C., który nie załączył stosownego pełnomocnictwa do dokonania tej czynności w imieniu inwestora. W związku z powyższym w ocenie PINB pismo z dnia 25 maja 2012 r. (wpływ 1 czerwca 2012r.) zawierało brak formalny uniemożliwiający jego dalsze rozpatrzenie. Dalej PINB wyjaśnił, że złożone po tym terminie w dniu 14 czerwca 2012 r. pełnomocnictwo zostało określone w zakresie nieadekwatnym do przedmiotu prowadzonego postępowania. Pełnomocnictwo dotyczyło bowiem "uzyskania pozwolenia na przebudowę budynku garażowo-gospodarczego przy ul. G. 10a we Wrocławiu". Organ odniósł się też do wniosku o zmianę kwalifikacji poczynionych ustaleń w zakresie przedmiotu postępowania, tj. przyjęcia że mamy do czynienia z przebudową a nie z odbudową. W tym zakresie pełnomocnik wskazał bowiem, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nie zmieniły się charakterystyczne parametry budynku, a co za tym idzie, że nie doszło do odbudowy budynku lecz jego przebudowy, na poparcie czego przywołał m. in. postanowienia umowy zamiany sporządzonej w formie notarialnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z § 3 pkt 6 tego aktu, wynika bowiem, że na dz. nr 1, obręb Żerniki w 2011 r. znajdował się budynek gospodarczy w postaci obory, o łącznej powierzchni około 72m², wymagający kapitalnego remontu. Natomiast w sporządzonym przez architekta M.C. "projekcie przebudowy budynku gospodarczego na budynek gospodarczo- garażowy" wskazano, że przed podjęciem robót budowlanych działka zabudowana była dwukondygnacyjnym budynkiem gospodarczym z pomieszczeniem garażu jednostanowiskowym, a powierzchnia zabudowy istniejącego budynku wynosiła 62,5m². Nie podzielając przedstawionego stanowiska organ I instancji przyjął, że projekt "przebudowy budynku gospodarczego na budynek garażowo-gospodarczy" sporządzony został w maju 2012 r., a co za tym idzie już po wykonaniu przez inwestora robót budowlanych będących przedmiotem prowadzonego postępowania. W ocenie PINB logicznym jest, że "opis stanu istniejącego" zawarty w punkcie 3.0 ww. projektu, to opis stanu po wykonaniu robót budowlanych przez inwestora, a nie - jak twierdzi pełnomocnik - stanu przed ich wykonaniem. Idąc dalej PINB argumentował, że w projekcie tym wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek o powierzchni 62,50m² - co jest zgodne z ustaleniami poczynionymi przez organ w wyniku przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu 27 stycznia 2012 r. Z dokonanych wówczas pomiarów wynikało, że budynek ma powierzchnię 63,59m² (6,95x9,15m). Różnica 1,09m² jest dopuszczalna jako możliwy błąd pomiarowy. Wobec powyższego w ocenie PINB powołany akt notarialny oraz projekt sporządzony przez architekta M.C. nie pozwalają na stwierdzenie, że nastąpiła jedynie przebudowa budynku, skoro jego powierzchnia zmieniła się o blisko 10m² i była to zmiana charakterystycznych parametrów, o których mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane (długość, szerokość, powierzchnia). Według PINB stwierdzeniu temu przeczą również przedłożone przez pełnomocnika inwestora zdjęcia, dokumentujące stan "przed" i "po" rozpoczęciu robót przez inwestora, z których jasno wynika, że w trakcie tychże robót powstała tzw. "nowa substancja budowlana" (do tego, że zmieniła się również wysokość budynku). Okoliczność, że zachowane zostały fragmenty ścian pierwszej kondygnacji istniejącego wcześniej budynku obory nie wystarczy do tego, by uznać, iż wykonane roboty budowlane miały charakter przebudowy obiektu. W dniu 26 lutego 2013 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z.H. Rozpoznając powyższe odwołanie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., że ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci: oględzin w terenie, oświadczenia inwestora złożonego w toku oględzin pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania oraz dokumentacji fotograficznej w tym fotografii przedłożonej przez inwestora przy piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. (nr 19 w aktach sprawy) wynika, iż w sprawie zachodzi przypadek samowoli budowlanej związanej z wykonaniem budynku garażowego z częścią gospodarczą z wykorzystaniem elementów wcześniej istniejącego budynku gospodarczego: fundamentów, stropów i ścian 1-szej kondygnacji. Według organu odwoławczego roboty tego rodzaju należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, czyli w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego fakt, że wcześniej w tym samym miejscu istniał budynek gospodarczy o podobnych parametrach technicznych, którego elementy budowlane zostały wykorzystane w toku budowy nowego obiektu nie powoduje, że mamy do czynienia z przebudową. Definicję przebudowy zawiera art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że według ustawodawcy przebudową są roboty budowlane wykonywane w obiekcie budowlanym natomiast budową jest wykonywanie obiektu budowlanego co wiąże się także z powstaniem nowej substancji budowlanej w miejscu wcześniej istniejącej. W tej sytuacji przesłuchanie świadka arch. M.C. na okoliczność wykonanych robót nie miało uzasadnienia, gdyż istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone za pomocą innych dowodów. Zdaniem organu w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny z art. 48 ustawy Prawo budowlane, który organ omówił. Ponieważ inwestor nie wykonał obowiązków legalizacyjnych nałożonych przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, warunkujących legalizację przedmiotowej inwestycji, konieczne było orzeczenie nakazu rozbiórki wykonanego obiektu. W tym zakresie organ odwoławczy powtórzy argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał także że całkowicie pozbawione podstaw jest zarzucanie organowi I instancji nie poinformowania strony o konsekwencjach nie wykonania postanowienia nakładającego obowiązki w sytuacji, gdy na jego 4 stronie taka informacja się znajduje. W tym stanie rzeczy organy zobligowane były do orzeczenia nakazu rozbiórki wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji na posesji przy ul. G. 10a. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie pozostawił organom możliwości wyboru, czy wspomniane przepisy zastosować. W końcowej części przedstawionych motywów organ odwoławczy wyjaśnił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są przyczyny, które spowodowały podjęcie decyzji o wykonaniu tych robót budowlanych. Zły stan techniczny budynku nie uzasadnia jego rozbiórki i wykonania nowego budynku bez stosownej zgody właściwego organu. Jeżeli sytuacja tego wymaga, możliwe jest zabezpieczenie budynku do czasu uzyskania zgody na jego rozbiórkę i wykonanie nowego obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Z.H., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a., gdyż decyzje zostały wydane pomimo niedostatecznego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy polegającego na: niekompletnym zebraniu całego materiału dowodowego, braku rozpatrzenia (pominięciu) części materiału dowodowego, niedostatecznym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego; pominięto i nie przeprowadzono dowodu z części dokumentów, w szczególności dowodu z zeznań świadka M.C. na okoliczność "wyglądu i stanu budynku przed rozpoczęciem prac budowlanych, rodzaju wykonanych prac budowlanych do czasu wstrzymania prowadzenia robót oraz stanu obecnego obiektu budowlanego" (jak we wniosku strony z pisma dnia 5 lipca 12 r. - str. 2), co uniemożliwiło stronie skarżącej wykazanie stanu budynku przed przeprowadzeniem prac, jak i rodzaju (zakresu i charakteru) wykonanych prac budowlanych i w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a. albowiem w sferze faktów i rozważań prawnych, zaskarżona decyzja jest wyjątkowo lakoniczna i sprowadza się w zasadzie jedynie do zacytowania ustaleń organu I Instancji, zaś wywody prawne są nader ogólnikowe i sprowadzają się w zasadzie jedynie do zacytowania treści przepisów, co w znacznym stopniu uniemożliwia stronie poznanie toku rozumowania organu II instancji oraz zaakceptowania zasadności przesłanek, tak faktycznych jak i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, czyli wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania; 3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie tym samym, że roboty budowlane prowadzone przez skarżącego przy obiekcie położonym na ul. G. 10a należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; 4) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy roboty budowlane prowadzone przez skarżącego przy obiekcie położonym na ul. G. 10a stanowią przebudowę w rozumieniu tego przepisu; 5) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te dotyczą procedury legalizacyjnej dla robót budowlanych polegających na budowie w znaczeniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, nie są zaś nimi objęte roboty budowlane stanowiące przebudowę danego obiektu budowlanego; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 w z art. 51 ust 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepisy te dotyczą procedury legalizacyjnej dla robót polegających na przebudowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, a więc są właściwe dla robót przeprowadzonych przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu podtrzymał w całości swe dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 4 września 2013 r. pełnomocnik skarżącego i pełnomocnik organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Uczestnik postępowania L.M. wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył też, że zmieniła się kubatura obiektu, na potwierdzenie czego złożył zdjęcie z okresu realizacji robót z sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Kontroli sądu w pierwszym rzędzie poddana została decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymująca w mocy decyzję nakładającą na stronę skarżącą obowiązek rozbiórki wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji. Sąd wskazał, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ II instancji zobowiązany był więc do wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych dążąc do wyjaśnienia wszystkich spornych okoliczności podnoszonych w odwołaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu II instancji – nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że albo organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa. W obu przypadkach konsekwencją było naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na podstawie ww. przepisów organ administracji zobowiązany jest do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy i nie ustalił stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością działając w granicach zakreślonych art. 136 k.p.a. Kluczowym dla rozpoznania skargi jest bowiem ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w takim zakresie jak określono to w decyzji pierwszointancyjnej, a także czy postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji przeprowadzone było w sposób prawidłowy. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, które wyliczają zakres budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący rozpoczął roboty budowlane w obrębie spornego budynku, w czasie obowiązywania ww. ustawy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie powyższej okoliczności nakładało na organy nadzoru budowlanego obowiązek wdrożenia postępowania naprawczego w oparciu o właściwy przepis wskazanego aktu. Tryb likwidacji samowoli budowlanej uzależniony jest bowiem od rodzaju wykonanych robót budowlanych i może być prowadzony na podstawie art. 48, art. 49 lub też 50 i 51. Organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odbudową budynku w części kondygnacji i wdrożył postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. I właśnie ta kwestia jest sporna między stronami. Skarżący już na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego oraz w odwołaniu kwestionował prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji, dowodząc, że mamy do czynienia z przebudową obiektu, a nie jego odbudową. Na poparcie swojego stanowiska wnioskował o przesłuchanie świadka i przedstawił szereg opisanych wcześniej argumentów odnoszących się do ustaleń faktycznych i prawnych. Powyższa kwestia jako mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być zatem poddana szczególnie wnikliwej i rozważnej analizie organu odwoławczego. Analiza ta powinna obejmować zarówno prawidłowość i kompletność przyjętych ustaleń faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego, jak też prawidłowość zastosowanej normy prawa materialnego i jej interpretacji. Odnosząc się do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych organ odwoławczy przyjął, że samowola budowlana, której dopuścił się skarżący, polegała na wykonaniu budynku garażowego z częścią gospodarczą z wykorzystaniem elementów wcześniej istniejącego budynku gospodarczego, tj. fundamentów, stropów i ścian 1-szej kondygnacji. Tego rodzaju roboty organ zakwalifikował jako budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Z uzasadnienia nie wynika jednak, czy przeprowadzone roboty zakwalifikowane zostały jako odbudowa, rozbudowa czy też nadbudowa obiektu budowlanego. Organ ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 3 pkt 6 ustawy. Nie wiadomo zatem na podstawie jakich konkretnie ustaleń faktycznych organ II instancji zakwalifikował przeprowadzone w obrębie spornego obiektu roboty jako budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i czy traktuje te roboty jako odbudowę, rozbudowę czy też nadbudowę obiektu budowlanego. Co więcej z uzasadnienia nie wynika także, czy dokonana przez organ odwoławczy kwalifikacja dotyczy całego obiektu budowlanego, czy też jedynie pierwszej kondygnacji. Nie jest bowiem jasne, czy zdaniem organu, samowolne roboty wykonane zostały w całym obiekcie – na co wskazywałyby wyjaśnienia strony i przedstawiona przez nią dokumentacja – czy też tylko w obrębie kondygnacji (jak przyjął to organ pierwszej instancji). W tym względzie organ powinien się wyraźnie wypowiedzieć, jeżeli zważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w odniesieniu do całego obiektu. W zawiadomieniu z dnia 26 października 2010 r. organ pierwszej instancji wskazał bowiem, że wszczyna postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z budową garażu na nieruchomości przy ul. G. 10a. Jeżeli organ odwoławczy stwierdziłby, że samowolne roboty dotyczyły całego obiektu, powinien jednoznacznie wyjaśnić jak je kwalifikuje w odniesieniu do całego obiektu. Tymczasem te okoliczności zostały zupełnie przez niego pominięte. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z uzasadnienia powinno też jednoznacznie wynikać, czy organ kwalifikuje dokonane roboty budowlane jako odbudowę, rozbudowę czy też nadbudowę całego obiektu czy jego części i jakie kryteria przesądziły o takiej kwalifikacji. Wobec zarzutów odwołania organ powinien też szczegółowo rozważyć i odnieść się do argumentacji skarżącego dowodzącej, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową. Nie wystarczy w tym względzie ograniczenie się do przywołania definicji przebudowy i stwierdzenie, że fakt, że wcześniej w tym samym miejscu istniał budynek gospodarczy o podobnych parametrach technicznych, którego elementy budowlane zostały wykorzystane w toku budowy nowego obiektu nie powoduje, że mamy do czynienia z przebudową. Stanowisko organu, poparte argumentacją odnoszącą się do określonych dowodów i stanu faktycznego sprawy oraz odpowiednimi wywodami prawnymi, powinno być w tym zakresie przekonująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Sąd przytaczając treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, iż niezupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie uniemożliwia w istocie, pełną jej kontrolę sądową. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także aby organ II instancji zweryfikował prawidłowość przyjętych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności tych, na których organ I instancji oparł swoje ustalenia w zakresie kwalifikacji robót budowlanych jako odbudowa. W tym zakresie Sąd zwrócił uwagę na podnoszone w skardze istotne rozbieżności dotyczące zakresu i charakteru przeprowadzonych robót. Zgromadzony w sprawie materiał aktowy zawiera bowiem istotne rozbieżności zarówno dotyczące powierzchni spornego obiektu budowlanego jak i jego wysokości. Z pomiarów wykonanych w trakcie oględzin z dnia 19 listopada 2010 r. i z dnia 27 stycznia 2012 r. wynika, że budynek ma powierzchnię 63,59m² (6,95x9,15 m). Z kolei treść aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazuje, że na działce 1 znajduje się budynek gospodarczy o łącznej powierzchni około 72 m². Z akt sprawy nie wynika także na jakiej podstawie organ nadzoru budowlanego przyjął, że zmieniła się wysokość budynku. Tego rodzaju informacji nie zawiera żaden z protokołów oględzin. Bazując na dokonanych przez organ I instancji stwierdzeniach należałoby przyjąć, że w wyniku przeprowadzonych robót powstał mniejszy budynek, ale za to wyższy. Powyższych rozbieżności, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie starał się wyjaśnić również organ odwoławczy, a przez to nie zweryfikował prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń, które skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania kwestionował. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, odtwórcze i zasadniczo brak w nim elementów samodzielnie prowadzonego postępowania dowodowego. Sąd zaznaczył, że jeśli nawet organ II instancji doszedłby w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. W kwestiach kluczowych dotyczących kwalifikacji wykonanych robót budowlanych organ II instancji ograniczył się zasadniczo do przywołania przepisów prawa, jednak bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. To zaś jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie. Zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, iż wobec powyższych ustaleń za co najmniej przedwczesne uznać należy stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy dotyczące odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego w postaci przesłuchania świadka arch. M.C. Wobec podnoszonych wątpliwości wciąż pozostają do ustalenia istotne dla sprawy okoliczności, których wszechstronne naświetlenie umożliwi dopiero wydanie prawidłowej decyzji. W zaskarżonej decyzji organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego oraz nie zweryfikował ustaleń PINB, a jedynie bezkrytycznie przyjął je za właściwe i własne. Sąd zalecił organowi odwoławczemu uwzględnienie wszystkich przedstawionych wyżej uwag. Zobowiązał organ do przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w celu niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy przedmiotowy budynek objęty był i w jakim zakresie robotami budowlanymi i szczegółowego wyjaśnienia co przesądziło o dokonanej kwalifikacji. W tym zakresie powinien rozważyć uzupełnienie materiału dowodowego przynajmniej o dokonanie inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu: - naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sprawie pomimo, iż w sprawie niniejszej niespornie mamy do czynienia z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; - naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione zarzucenie organowi nieustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego w sprawie oraz niedostateczne określenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentacje wskazaną w powyższych zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem organy administracji nakazały rozbiórkę budynku garażowego z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) przy czym organy oceniły, że skarżący, będąc zobowiązanym do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane obowiązku tego nie wykonał. Natomiast zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje przepis ust. 1 (nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części). Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że skarżący nie przedłożył wymienionych w postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r. dokumentów. Należy przy tym w pełni podzielić argumentację organu administracji co do tego, że złożone dokumenty nie spełniają warunków niezbędnych do legalizacji obiektu w trybie przyjętym przez organy nadzoru budowanego. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, chociaż kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że wbrew twierdzeniom organów administracji, czego nie skorygował Sąd pierwszej instancji termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane ma charakter procesowy. Jego przekroczenie nie rodzi zatem skutków takich jakie określił organ. Innymi słowy, ewentualne złożenie dokumentów po upływie wyznaczonego terminu, ale przed wydaniem ostatecznej decyzji nie może skutkować samo w sobie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Takie stanowisko, dotyczące charakteru omawianego terminu prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela (m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie II OSK 276/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowe natomiast znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji ma prawidłowe zakwalifikowanie zrealizowanych robót budowlanych. Jedynie bowiem takie roboty budowlane, w wyniku których powstaje nowy obiekt budowlany lub jego cześć skutkują koniecznością, w przypadku ich wykonania bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Nie ma zatem racji Sąd pierwszej instancji i w tym zakresie uzasadnienie Sądu nie odpowiada prawu, że niewskazanie przez organ nadzoru budowlanego tego czy wykonane roboty budowlane stanowią odbudowę, nadbudowę przy rozbudowę mogło stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. O ile nie ulega wątpliwości, że organ takiej kwalifikacji powinien dokonać, to brak szczegółowych rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnia twierdzenie o wadliwości uzasadnienia decyzji, która nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Każda bowiem z wymienionych inwestycji prowadzi do powstania nowego obiektu budowlanego lub jego części, co oznacza, że do ich legalizacji będzie miał zastosowanie tryb określony w art. 48 i 49 ustawy - Prawo budowlane. Nie ma natomiast racji autor skargi kasacyjnej wskazując, iż błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ administracji nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy dokonana przez organ kwalifikacja jako jednego z rodzajów robót budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane odnosi się do całego obiektu czy tylko jednej kondygnacji. Słusznie przy tym Sąd pierwszej instancji zauważył, że postępowaniem organów nadzoru budowlanego objęty był cały budynek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również brak jest przekonującej argumentacji, która miałaby wskazywać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza prawa. Organ przytoczył treść oświadczenia inwestora, co do charakteru wykonanych przez niego samowolnie robót: zrealizowanie budynku garażowo -gospodarczego na fundamentach, stropach i ścianach pierwszej kondygnacji istniejącego wcześniej budynku gospodarczego. Przyznał dalej, że za samowolę budowlaną organy uznały II z istniejących kondygnacji. Tymczasem jak wynika z treści kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji rozbiórką objęty jest cały wolnostojący budynek garażowy z częścią gospodarczą w poziomie drugiej kondygnacji. Te rozbieżności, z pewnością winny zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy. Dodatkowo wskazać należy, że organ nie wyjaśnił dlaczego, skoro nie jest kwestionowane, że niektóre elementy budynku jak np. fundamenty, ściany pierwszej kondygnacji nie podlegały zmianom podczas wykonywanych robót to również zostały objęte obowiązkiem rozbiórki. W tym stanie rzeczy nie można, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odmówić słuszności twierdzeniom Sądu, że sprawa nie została należycie wyjaśniona we wskazanym wyżej zakresie. Zadaniem organu odwoławczego, działającego w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji będzie wyjaśnienie zakresu przeprowadzonych robót na każdej kondygnacji, prawidłowe ich zakwalifikowanie i rozważenie czy ma do nich zastosowanie tryb określony w art. 48 i 49 ustawy - Prawo budowlane. Rozważy przy tym organ odwoławczy konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Nie może także ujść uwadze organu odwoławczego, że wyniki szczegółowych ustaleń mogą prowadzić do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Jako przedwczesny, a przez to nieuzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił, że ww. przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, wskazał jedynie na konieczność dokonania ustaleń, które pozwolą na dokonanie jednoznacznej oceny charakteru wykonanych robót i zastosowania do ich legalizacji prawidłowego trybu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i skargę tę oddalił. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy.