II SAB/Łd 82/13

Dnia 4 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w Ł. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1. zobowiązuje Wójta Gminy R. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 11 lutego 2013 roku, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. LS A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W motywach skargi spółka wyjaśniła, że w dniu 11 lutego 2013 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW, stacji transformatorowej, urządzeń pomiarowych, drogi dojazdowej oraz towarzyszącej infrastruktury, na części działki nr 137/1 w obrębie [...], gm. R. położonej w miejscowości Ł. ul. A 39/41. Pismem z dnia 25 lutego 2013 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia w terminie 7 dni od daty doręczenia tego pisma, braku wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. wyjaśniła, że wbrew twierdzeniu organu przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją przemysłową, a jedynie - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym - budową infrastruktury technicznej, co oznacza że zabudowa ta nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie strona wskazała, że szczegółowo wyjaśniła tę kwestię w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r., a mimo to, Wójt Gminy R. błędnie zaklasyfikował przedmiotową inwestycję, co w konsekwencji spowodowało naruszeniem prawa i błędnym rozstrzygnięciem sprawy. Wójt Gminy powinien bowiem wydać wnioskowaną decyzję o warunkach zabudowy najpóźniej do dnia 27 marca 2013r. Jednakże Wójt, zamiast podjęcia merytorycznej decyzji, pismem z dnia 15 marca 2013 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. W tej sytuacji skarżąca spółka pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które uznało zażalenie za nieuzasadnione. Reasumując strona skarżąca wskazała, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że budowa farmy fotowoltaicznej, tj. produkującej energię elektryczną, związana jest z wykorzystaniem terenu na cele przemysłowe. Nie ma tu znaczenia, czy budowane będą obiekty, instalacje czy też urządzenia infrastruktury technicznej, chodzi bowiem o rodzaj zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 ), zabudowa przemysłowa z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1ha, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których na podstawie art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr. 199, poz. 1227 ze zm.) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 w związku z art. 71 ust. 1 pkt. 3 ustawy powołanej w zdaniu poprzednim, dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe okoliczności zwrócono uwagę w piśmie z dnia 25 lutego 2013 r. skierowanym do wnioskodawcy. W odpowiedzi spółka, w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. stwierdziła, że farma fotowoltaiczna stanowiąca przedmiot wniosku należy do urządzeń infrastruktury technicznej, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, co jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądowym. W dalszej części tego pisma wskazała, że powoływanie się na przepisy nie mające mocy prawnie wiążącej w sprawie jest bezprzedmiotowe i wniosła o wydanie decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Zdaniem Wójta Gminy wnioskodawca nie odniósł się do kwestii braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a wskazane przez spółkę orzecznictwo nie porusza tego zagadnienia. Z uwagi więc na to, że zakreślony w wezwaniu z dnia 25 lutego 2013 r. termin przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach upłynął bezskutecznie, a wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotknięty jest brakami, zasadne było pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o czym spółka została poinformowana w piśmie z dnia 15 marca 2013 r. Jednocześnie organ wskazał, że spółka zakwestionowała działanie Wójta Gminy w drodze zażalenia złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które postanowieniem z dnia [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 K.p.a. Skarżąca spółka pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a zatem wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w art. 37 K.p.a., zaś fakt uznania zażalenia za nieuzasadnione nie uniemożliwia stronie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną. Czynność ta nie została w Kodeksie postępowania administracyjnego sformalizowana. "Przepisy prawa procesowego nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania... W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego" (w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 311). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 842/12 - LEX nr 1247190. Z takiej drogi obrony swojego interesu prawnego skorzystała w sprawie strona skarżąca. Na wstępie należy stwierdzić, że z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ustawa ta w art. 144 uchyliła przepisy działu V i VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i samodzielnie reguluje obecnie zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w obecnym stanie prawnym następuje nie tylko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane, ale również przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1- 13. Niezłożenie przez stronę tej decyzji nie stanowi jednak braku formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten dotyczy wszak wyłącznie braków formalnych, uniemożliwiających nadanie wnioskowi prawidłowego biegu i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z powołanych powyżej przepisów wynika wprost, iż organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zaliczonej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których na podstawie art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli inwestor nie legitymuje się taką decyzją. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zatem brakiem o charakterze materialnym, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a winien skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji niezłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójt Gminy R. nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pozostaje zatem w bezczynności w merytorycznym rozpoznaniu tego wniosku. Osobne zagadnienie stanowi natomiast kwestionowana przez wnioskodawcę okoliczność zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczone było przedsięwzięcie stanowiące zabudowę przemysłową lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia; Powołany przepis zmieniony został z dniem 1 sierpnia 2013 r. przez § 1 pkt 2 lit. a) tiret dwunaste rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2013 r. ( Dz. U. z .2013 r. Nr 817 ) i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza zabudowę przemysłową, w tym zabudową systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia; Należy zatem w pełni podzielić stanowisko organu, że planowana inwestycja miała i ma obecnie charakter przedsięwzięcia mogącego pogorszyć stan środowiska, dla którego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uwzględniając przedstawione powyżej rozważania skargę należało w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a., uznać za uzasadnioną i ją uwzględnić. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. LS