II OSK 2893/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 82/13 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. w Ł. na bezczynność Wójta Gminy Rokiciny w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 82/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" Spółka z o.o. w Łodzi na bezczynność Wójta Gminy Rokiciny w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w punkcie 1. zobowiązał Wójta Gminy Rokiciny do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając bezczynność Wójta Gminy Rokiciny w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy skarżąca Spółka wyjaśniła, że w dniu [...] lutego 2013 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW, stacji transformatorowej, urządzeń pomiarowych, drogi dojazdowej oraz towarzyszącej infrastruktury, na części działki nr [...] w obrębie Ł., gm. Rokiciny położonej w miejscowości Ł. ul. [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia w terminie 7 dni od daty doręczenia tego pisma, braku wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. wyjaśniła, że wbrew twierdzeniu organu przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją przemysłową, a jedynie - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym - budową infrastruktury technicznej, co oznacza że zabudowa ta nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie strona wskazała, że szczegółowo wyjaśniła tę kwestię w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r., a mimo to, Wójt Gminy Rokiciny błędnie zaklasyfikował przedmiotową inwestycję, co w konsekwencji spowodowało naruszenie prawa i błędne rozstrzygnięcie sprawy. Wójt Gminy powinien bowiem wydać wnioskowaną decyzję o warunkach zabudowy najpóźniej do dnia 27 marca 2013 r. Jednakże Wójt, zamiast podjęcia merytorycznej decyzji, pismem z dnia [...] marca 2013 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. W tej sytuacji skarżąca Spółka pismem z dnia 2 kwietnia 2013 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które uznało zażalenie za nieuzasadnione. Reasumując strona skarżąca wskazała, że skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Rokiciny wniósł o jej oddalenie, argumentując, że budowa farmy fotowoltaicznej, tj. produkującej energię elektryczną, związana jest z wykorzystaniem terenu na cele przemysłowe. Nie ma tu znaczenia, czy budowane będą obiekty, instalacje czy też urządzenia infrastruktury technicznej, chodzi bowiem o rodzaj zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397), zabudowa przemysłowa z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1ha, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w zdaniu poprzednim, dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe okoliczności zwrócono uwagę w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. skierowanym do wnioskodawcy. W odpowiedzi Spółka, w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdziła, że farma fotowoltaiczna stanowiąca przedmiot wniosku należy do urządzeń infrastruktury technicznej, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, co jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem sądowym. W dalszej części tego pisma wskazała, że powoływanie się na przepisy nie mające mocy prawnie wiążącej w sprawie jest bezprzedmiotowe i wniosła o wydanie decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Zdaniem Wójta Gminy wnioskodawca nie odniósł się do kwestii braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a wskazane przez spółkę orzecznictwo nie porusza tego zagadnienia. Z uwagi więc na to, że zakreślony w wezwaniu z dnia [...] lutego 2013 r. termin przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach upłynął bezskutecznie, a wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotknięty jest brakami, zasadne było pozostawienie wniosku bez rozpoznania, o czym Spółka została poinformowana w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Jednocześnie organ wskazał, że Spółka zakwestionowała działanie Wójta Gminy w drodze zażalenia złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, które postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną. Na wstępie Sąd podkreślił, że z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta w art. 144 uchyliła przepisy działu V i VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i samodzielnie reguluje obecnie zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w obecnym stanie prawnym następuje nie tylko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowieniu robót budowlanych wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane, ale również przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Jak zauważył Sąd, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1- 13. Niezłożenie przez stronę tej decyzji nie stanowi jednak braku formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie braków formalnych, uniemożliwiających nadanie wnioskowi prawidłowego biegu i merytoryczne rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu, z powołanych powyżej przepisów wynika wprost, iż organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zaliczonej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli inwestor nie legitymuje się taką decyzją. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zatem brakiem o charakterze materialnym, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a winien skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji niezłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójt Gminy Rokiciny nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pozostaje zatem w bezczynności w merytorycznym rozpoznaniu tego wniosku. Odnosząc się natomiast do kwestionowanej przez wnioskodawcę okoliczności zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Sąd wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dniu pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczone było przedsięwzięcie stanowiące zabudowę przemysłową lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia; Powołany przepis zmieniony został z dniem 1 sierpnia 2013 r. przez § 1 pkt 2 lit. a) tiret dwunaste rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. Nr 817) i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza zabudowę przemysłową, w tym zabudową systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia; Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organu, że planowana inwestycja miała i ma obecnie charakter przedsięwzięcia mogącego pogorszyć stan środowiska, dla którego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, - § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, w konsekwencji czego ustalono, iż w dniu pozostawienia wniosku bez rozpoznania (15 marzec 2013 r.) obowiązywał przepis zaliczający do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zabudowę systemami farm fotowoltaicznych i tym samym ustalenie, iż wymagane było uzyskanie decyzji środowiskowej, podczas gdy przepis zaliczający farmy fotowoltaiczne do przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej wszedł w życie dopiero 1 sierpnia 2013 r., a wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został złożony w dniu [...] lutego 2013 r. w związku z czym na dzień wszczęcia postępowania obowiązywały przepisy, które nie wymagały uzyskania decyzji środowiskowej dla ww. przedsięwzięcia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi merytorycznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Wójta Gminy Rokiciny na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w przypadku zaś oddalenia skargi wniesiono o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Rokiciny, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim podkreślić należy, że rozpoznając w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Wójta Gminy Rokiciny w przedmiocie rozpatrzenia złożonego przez "[...]" Spółka z o.o. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, należało mieć na uwadze, iż w dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 2/13, w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Zdaniem NSA nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Podkreślono, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tę czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. W uchwale wskazano również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyszedł z prawidłowego założenia, że w świetle art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie bez rozpoznania złożonego podania możliwe jest w sytuacji, gdy pomimo wezwania strona nie uzupełnia braków formalnych, przez które należy rozumieć wskazane w art. 63 § 2 – określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa bez pełnomocnika dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania określone w przepisach szczególnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 (niepublik.), powoływanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Zauważyć zatem należy, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Tym samym kwestia, czy określona we wniosku inwestycja w sposób znaczący oddziaływać będzie na środowisko, a co za tym idzie wiązać się musi z koniecznością przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest elementem zagadnienia merytorycznego, którego oceny dokonuje organ rozpoznający wniosek w decyzji. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że nieprzedłożenie takowej decyzji wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., a zatem w takiej sytuacji uznać należało, iż organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania pozostaje w bezczynności w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Powyższego stwierdzenia nie mogą podważyć podnoszone przez pełnomocnika Spółki zarzuty nakierowane na niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć należy, że zmiana § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., jaka weszła z dniem 1 sierpnia 2013 r., nie spowodowała konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Przepis ten bowiem przed nowelizacją (w dacie złożenia wniosku) również wskazywał na taką konieczność, choć nie tak precyzyjnie, jak po zmianie. Niemniej jednak, powyższe pozostaje w niniejszej sprawie bez znaczenia, jako że obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, co winien będzie uczynić rozpoznając złożony przez Spółkę wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, do czego został prawidłowo zobowiązany przez Sąd I instancji na mocy zaskarżonego wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.