I OSK 890/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 645/13 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 645/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Kampinosie z [...] stycznia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art.30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. W ocenie organu sformułowanie art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostawia wątpliwości, iż nawet trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Kolegium podkreśliło, że P. B. przebywa w Areszcie Śledczym. Sytuacja dochodowa odwołującego się jest wprawdzie trudna, lecz nie uzasadnia umorzenia ciążących na nim należności z tytułu wypłaconych świadczeń. W związku ze swoją sytuacją skarżący może ubiegać się o obniżenie alimentów, aby nie powiększyć kwoty zadłużenia. W stanie faktycznym sprawy umorzenie przedmiotowych należności prowadziłoby do przerzucenia obowiązku utrzymania dzieci dłużnika przez wszystkich podatników, a zatem sprzeciwia się temu interes społeczny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. B. podnosząc, że wysokość alimentów, jaka została orzeczona przez sąd rejonowy była wynikiem wprowadzenia w błąd sądu przez matkę jego dziecka. Skarżący wskazał, że nie ma możliwości płacenia alimentów, gdyż zaraz po wydaniu wyroku zasądzającego alimenty został zatrzymany do odbycia kary, a następnie osadzony w zakładzie karnym. W ocenie skarżącego do powyższego przyczyniła się jego konkubina – matka ich dziecka, przeciwko której toczy się postępowanie w Prokuraturze Okręgowej w Poznaniu. Skarżący podniósł, że wywiązanie się przez niego z obowiązku alimentacyjnego jest niemożliwe, na co on sam nie ma wpływu. W ocenie skarżącego opieszałość prokuratury prowadzącej postępowanie wyjaśniające, sądów oraz brak pracy w zakładzie penitencjarnym powoduje, że nie jest w stanie łożyć alimentów. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie dokonał indywidualnej oceny jego sprawy, gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji podobne jest do decyzji wydanej przez ten organ w innej sprawie – H. S. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Analizując treść tego przepisu stwierdzić należy, że ustawodawca używając zwrotu "może (...) umorzyć" przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy kwota wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego powinna być umorzona w całości lub tylko w części, albo nie umorzona, rozstrzyga organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w ramach uznania administracyjnego. Organ ten ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Zobowiązania alimentacyjne rodziców względem dzieci, które wynikają z art. 133 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mają charakter obligatoryjny i zwolnić się z nich można tylko w szczególnie wyjątkowych sytuacjach. Umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie należności. Umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie uzasadnia pobyt w zakładzie karnym, brak odpłatnej pracy w jednostce penitencjarnej, chęć podjęcia po jej opuszczeniu nowego życia bez obciążenia długami powstałymi przed i podczas pobytu w zakładzie karnym, zamiar podjęcia nowego życia po opuszczeniu zakładu karnego, nie będąc obarczonym długami, czy też zgłaszane zastrzeżenia co do prawidłowości systemu udzielania świadczeń osobom uprawnionym do alimentów. Odbywanie kary pozbawienia wolności stanowi efekt zabronionych działań skarżącego i nie może stanowić okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie uzasadnia też umorzenia sama tylko hipotetyczna możliwość nie znalezienia pracy po opuszczeniu zakładu karnego. Okoliczność, że skarżący aktualnie nie pracuje, ponieważ przebywa w zakładzie karnym, w którym wykonuje pracę nieodpłatną, nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego po opuszczeniu zakładu karnego, a tym samym nie wyłącza korzystnej zmiany jego sytuacji majątkowej w przyszłości. Z akt sprawy nie wynika, jak również nie powołuje się na to skarżący, że ma ograniczone możliwości w podejmowaniu zatrudnienia i są one spowodowane jego złym stanem zdrowia. Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej nie przekroczyły w sprawie granic uznania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji mają obowiązek niezwykle starannie podejmować decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Każde bowiem umorzenie powoduje przerzucenie na wszystkich podatników kosztów utrzymania dzieci dłużników. Podniesione przez skarżącego w uzasadnieniu skargi zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia wysokości alimentów, działań jego konkubiny i toczących się postępowań w prokuraturze, nie mogą mieć wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutu skargi, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w swej treści podobne jest do uzasadnienia w sprawie innego wnioskodawcy, wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu jest zaskarżona decyzja, a nie wydana wobec innej osoby. Jedynie marginalnie podnieść należy, że w sprawach dotyczących tej samej materii prawnej, tj. jak w sprawie skarżącego, rozstrzyganych na podstawie art. 30 ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ze swej istoty wywody mogą być podobne w decyzjach dotyczących innych wnioskodawców, a niekiedy w zbliżonych stanach faktycznych mogą być nawet analogiczne, a powołane orzeczenia sądów administracyjnych takie same. W sprawie skarżącego organ wskazał na jego indywidualną sytuację i wyjaśnił, z jakich przyczyn odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Zaskarżona decyzja nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a zatem jest zgodna z prawem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. B. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił: 1.naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego skutkujące dowolnym przyjęciem, iż nie zachodzą przesłanki dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego uzasadniające umorzenie jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdy faktycznie sytuacja skarżącego uzasadnia umorzenie należności; 2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, w sytuacji gdy skarżący podniósł wiele okoliczności nieuwzględnionych w niniejszej sprawie, świadczących o tym, że spełnia przesłanki dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej uzasadniające umorzenie jego należności z tytuły wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nadto organ w uzasadnieniu decyzji powielił argumenty stosowane w innej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zakresie oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej wydanie decyzji o umorzeniu należności alimentacyjnych musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony, a uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę tej sytuacji. O ile ocena sytuacji strony jest dokonywana przy stosowaniu jej porównania do sytuacji innych dłużników alimentacyjnych, to porównanie powyższe powinno być na tyle konkretne, by dłużnik i sąd administracyjny rozpoznający skargę dłużnika, mogli skontrolować prawidłowość konkluzji organu o braku wystąpienia w sprawie uzasadnienia dla zastosowania w stosunku do strony wnioskowanej ulgi. W niniejszej sprawie dokonano ogólnej oceny sytuacji skarżącego przebywającego w więzieniu i występującego o umorzenie należności, nie biorąc pod uwagę indywidualnych przesłanek odnoszących się do skarżącego. Jak wskazywał skarżący zaskarżona decyzja, oprócz krótkiego opisu stanu faktycznego, zawiera jedynie powielone uzasadnienie wydanej decyzji, które było stosowane w innych sprawach o odmowie umorzenia należności. Skarżący podnosił, iż zasądzenie alimentów nastąpiło na skutek bezprawnych działań matki jego dziecka, a postępowanie w tym zakresie nadal jest prowadzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Rozpatrzenia w pierwszym rzędzie wymagały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Powołana w tym zakresie podstawa kasacyjna obejmowała przepisy art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem dotyczyła wadliwości postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych organów administracji zaakceptowanych przez sąd I instancji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wbrew powołanym zarzutom stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie ocenił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku. Podkreślić należy, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2012 poz.1228 ze zm.) przewiduje jako wyłączne przesłanki uzasadniające umorzenie zobowiązań z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego sytuację dochodową i rodzinną dłużnika. Zatem zarzuty skarżącego dotyczące bezzasadności orzeczenia o alimentach, czy dotyczące jego konfliktów z matką dziecka i toczących się w związku z nimi postępowań prokuratorskich lub sądowych nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocenie organów administracji w sprawie o umorzenie należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów podlegają bowiem jedynie okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Zatem ograniczenie się w zaskarżonym wyroku do tych jedynie aspektów sprawy nie stanowiło bynajmniej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie zachodzi także rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym przyjętym przez sąd za podstawę rozstrzygnięcia i okolicznościami wynikającymi z akt sprawy. Stan faktyczny sprawy obejmuje bowiem pozostawanie przez skarżącego w zakładzie karnym, brak zdrowotnych ograniczeń co do wykonywania pracy zarobkowej po opuszczeniu zakładu karnego i wykonywanie pracy nieodpłatnie w czasie pobytu w zakładzie karnym. Został on zatem ustalony i oceniony bez naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Zarzut powielenia w decyzji argumentów stosowanych w innych sprawach nie mógł zostać uznany za mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Słusznie stwierdził sąd I instancji, że w stosunku do osób pozostających w podobnej sytuacji życiowej uzasadnienia rozstrzygnięć dokonywanych przez organy administracji mogą być ze swej istoty bardzo do siebie podobne lub wręcz identyczne. Brzmienie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że decyzja w przedmiocie umorzenia zobowiązań dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne rozumieć należy jako szczególną formę upoważnienia przez ustawę organów administracji państwowej do określonego zachowania się (działania lub zaniechania), polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Jest to szczególna forma wykonywania przepisów prawa - nie ustawodawca, lecz organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki występujące w konkretnej sprawie, których stwierdzenie jest możliwe tylko w procesie stosowania prawa, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy (por. Wojciech Jakimowicz "Zewnętrzne granice uznania administracyjnego" , Państwo i Prawo z 2010 r. Nr 5). Skoro tak, i skoro okoliczności faktyczne sprawy zostały właściwie ustalone przez organy administracji, co trafnie ocenił sąd I instancji, to uznać należy, że dokonany w wyniku rozważenia tych okoliczności akt uznania administracyjnego nie narusza w żadnej mierze prawa. Z zebranych dowodów organy administracji wyprowadziły trafne wnioski, skutkujące uznaniem, że sytuacja dochodowa i rodzinna skarżącego nie uzasadnia umorzenia jego zobowiązań w stosunku do funduszu alimentacyjnego. Nie zostały w żadnej mierze przekroczone granice uznania administracyjnego w zakresie stosowania art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W świetle powyższego także i prawnomaterialną podstawę skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwioną. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Wniosek adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy dla skarżącego - o przyznanie mu wynagrodzenia - związanego z udziałem w postępowaniu kasacyjnym podlega, zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., rozpoznaniu przez referendarza sądowego właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.