I SA/Sz 434/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi M. E. na decyzję marca Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 21 września 2012 r. M E zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "Zakładem") z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.u.s.", Zakład odmówił M E umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez niego składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2006 r. do 07/2009 r. w kwocie [...] zł wraz z, naliczonymi do dnia złożenia wniosku, odsetkami za zwłokę w kwocie [...]zł. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Zakładu, pismem z dnia 16 grudnia 2012 r., M E wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. W piśmie tym wskazał, że nie stać go na uiszczenie zaległych składek. Od 1990 r. płacił składki systematycznie, kłopoty rozpoczęły się zaś w roku 2006, gdy zachorowała jego żona. Wtedy małżonkowie E zaciągnęli pożyczkę, którą mieli spłacać do czerwca 2013 r. (raty po [...]7 zł) i która została przeznaczona na zakup leków i rehabilitację. W 2009 r. nastąpił nawrót choroby małżonki Strony, w związku z czym konieczne było zaciągnięcie kolejnej pożyczki, z terminem spłaty do września 2016 r. (raty w wysokości [...] zł). M E podniósł, że w czasie, gdy prowadził sklep nie miał tak dużych problemów. Wskazał, że pracownicy Zakładu nie poinformowali go o tym, że będąc na rencie chorobowej, trzeba opłacać należne składki, i dopiero po 5 latach przypomniano sobie o zaległych należnościach. Podniósł również, że gdy w 2006 r. brał pożyczkę, Zakład, zamiast poinformować go o tym, wystawił mu zaświadczenie o braku zaległości. M E wskazał, że już wcześniej występował o umorzenie zaległych należności, zawieszenie płatności oraz o rozłożenie spłaty zaległości na raty (po [...] zł). Jego wnioski, pomimo przedłożenia wszystkich stosownych dokumentów (w tym z banków, potwierdzających terminowe spłaty rat), zostały rozpoznane negatywnie. Zwrócił uwagę na fakt, że w najmniejszym stopniu nie spotkał się ze zrozumieniem pracowników Zakładu, a w związku z prowadzonymi postępowaniami narażano go na dodatkowe znaczne koszty (koszty uzyskania zaświadczeń), po kilkakroć domagając się składania tych samych dokumentów, które miały się bądź zagubić, bądź przedawnić. Wskazał, że nie dołącza żadnych dokumentów do obecnego wniosku, gdyż znajdują się one w placówce Zakładu. Zadeklarował jednocześnie, że w razie konieczności przedstawi niezbędne dokumenty, choć będzie to stanowiło dla niego obciążenie finansowe. Ponadto M E wystąpił o udzielenie mu informacji na temat możliwości zastosowania abolicji. Przedstawił także wyliczenie dochodów i wydatków jego rodziny, z którego wynika, że na dochody w łącznej kwocie [...]zł składają się: emerytury ([...] zł żony i [...] zł, po potrąceniu egzekucyjnym, męża) oraz zasiłek pielęgnacyjny ([...] zł). Na wydatki stanowiące łącznie kwotę [...]zł składają się zaś raty kredytów bankowych ([...] zł, [...] zł i [...]zł) i opłaty za: gaz ([...]zł), wywóz śmieci ([...] zł), wodę ([...] zł), światło ([...]zł), opał ([...] zł za miesiąc). W tej sytuacji na leki i utrzymanie małżonkom pozostaje kwota [...]zł. Strona wskazała przy tym na zły stan zdrowia swój i małżonki: w lutym 2012 r. M E przeszedł zawał oraz udar mózgu, w wyniku czego ma uszkodzony błędnik i wymaga całodobowej opieki. Jego żona choruje na cukrzycę i ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, ma kłopoty z chodzeniem i porusza się na wózku. Od lutego nie stać ich na wykup leków, których koszt jest znaczny (ok. [...]zł - leki M E; ok. [...] zł - leki, igły, paski do pomiaru poziomu cukru we krwi jego małżonki). Decyzją z dnia 11 marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej "K.p.a.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...]z dnia 19 listopada 2012 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Zakład wskazał na ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego, z których wynika, że M E prowadził działalność gospodarczą w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do 31 lipca 2009 r. w zakresie sprzedaży detalicznej artykułów nieżywnościowych w wyspecjalizowanych sklepach. Obecnie ma zaległości z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2006-07/2009 r. w łącznej kwocie [...]zł oraz należne odsetki liczone do dnia zapłaty włącznie. M E pobiera świadczenie emerytalne w kwocie [...]zł brutto miesięcznie, z którego dokonywane są potrącenia w wysokości [...]zł. Prowadzi on gospodarstwo domowe wraz z małżonką - B E, pobierającą świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł brutto, i w gospodarstwie tym pozostaje także ich syn - M E. Zgodnie z informacją uzyskaną od Naczelnika Urzędu Skarbowego, w roku 2009 M E osiągnął dochód w wysokości [...]zł, w 2010 r. - [...]zł, w 2011 r. - [...]zł. Jak wynika z oświadczenia Strony, w prowadzonym gospodarstwie domowym ponoszone są wydatki związane z utrzymaniem w wysokości [...]zł miesięcznie (w tym energia elektryczna, paliwo gazowe, wywóz śmieci, woda) oraz na zakup opału w kwocie [...]zł. Strona jest właścicielem samochodu osobowego marki [...], nr rejestracyjny [...], rok produkcji 1994. Wskazano także, że Strona jest współwłaścicielem na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości gruntowej położonej w M oraz lokalu mieszkalnego położonego w M. M E legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, a jego małżonka - orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Strona posiada zobowiązania o charakterze kredytowym w Banku [...]. oraz w [...]., które - zgodnie z jej oświadczeniem - są spłacane w formie miesięcznych wpłat. W dniu 18 stycznia 2012 r. Zakład wdrożył w stosunku do Strony postępowanie egzekucyjne, które jest skuteczne. Następnie organ ponownie rozpatrujący wniosek w przedmiocie umorzenia przywołał treść art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) – zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r.", wskazując na uznaniowy charakter decyzji ZUS w zakresie umarzania należności. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że w sprawie w stosunku do Strony formalnie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., albowiem M E uzyskuje dochód z otrzymywanego świadczenie emerytalnego, posiada majątek podlegający zabezpieczeniu lub mogący stanowić środek egzekucyjny (jest współwłaścicielem na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej dwóch nieruchomości), zaś należność Zakładu objęta jest skutecznie prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, które jest w toku i nie zostało formalnie zakończone. Zakład nie stwierdził również, aby w sprawie zachodził uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., który obligowałby organ rentowy ze względu na szczególne okoliczności uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego do umorzenia przedmiotowych należności i rezygnacji z ich dochodzenia w okresie wymagalności. Organ wskazał, że nie kwestionuje obecnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego jak również tego, iż aktualnie nie jest w on stanie opłacić sam zadłużenia składkowego jednorazowo. Zważono przy tym na trudną sytuacją zdrowotną płatnika. Jednocześnie organ uwzględnił fakt, że zarówno zobowiązany, jak i jego małżonka są właścicielami nieruchomości i uzyskują dochody ze świadczeń emerytalnych, które stanowią źródło finansowania podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i członków jego rodziny, a także podstawę regulowania i spłaty zobowiązań. Uwzględniając sytuację majątkową i rodzinną organ stwierdził jednak brak podstaw do rezygnacji z dochodzenia należności publicznoprawnej. W ocenie Zakładu bowiem, brak bieżących wolnych środków na uregulowanie w całości wszystkich powstałych zobowiązań nie może być uznany automatycznie za uzasadniony przypadek prowadzący w ustalonym stanie faktycznym i prawnym do umorzenia i rezygnacji z dochodzenia należności publicznej w każdej trudnej sytuacji finansowej. Nie można uznać, że w sprawie przy osiąganych dochodach, ujawnionym majątku oraz zapewnionych warunkach bytowych, istnieje bezpośrednie zagrożenie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb zobowiązanego związane właśnie z opłaceniem czy dochodzeniem należności składkowych choćby w minimalnych kwotach czy ratach. Należność Zakładu objęta jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym w formie potrąceń ze świadczenia emerytalnego, co jednakże nie może stanowić samoistnie okoliczności uzasadniającej rezygnacji z dochodzenia egzekucyjnego nieopłaconych składek. Zaznaczył, że przy istniejących środkach egzekucyjnych, w tym z przedmiotowego świadczenia zajętego w zakresie i wysokości dopuszczalnym przez prawo przez organ egzekucyjny, dochodzenie należności składkowych nie stanowi dodatkowego pogłębienia niemożności zaspokojenia niezbędnych podstawowych potrzeb życiowych czy ich bezpośredniego zagrożenia właśnie tym dochodzeniem. Po dokonanych potrąceniach dłużnik dysponuje bowiem kwota wolną, niepodlegająca egzekucji a stanowiącą podstawę zabezpieczenia jego niezbędnych potrzeb. Obecna niewypłacalność nie może być, w ocenie Zakładu, dyrektywą nakazującą umorzenie i jedynym sposobem na rozwiązanie problemu zadłużenia. Organ wskazał także na fakt posiadania przez Stronę zadłużenia o charakterze cywilnoprawnym (kredytowym), które zgodnie z oświadczeniem jest spłacane w formie rat miesięcznych. Wierzyciele prywatni (kredytodawcy) nie odstąpili od dochodzenia swoich należności, stąd rezygnacja Zakładu z dochodzenia w ustalonym stanie sprawy byłaby niezasadna. Nie można bowiem dopuścić do rezygnacji z dochodzenia należności publicznoprawnej, z której finansowane są świadczenia społeczne, kosztem zaspokojenia wierzyciela prywatnego zobowiązanego. Organ rentowy przy wydawaniu decyzji kieruje się bowiem również interesem obywateli i słusznym interesem społecznym, gdzie to ze środków obywateli zasilany jest dodatkowo fundusz ubezpieczeń społecznych. Instytucja umorzenia należności publicznoprawnej jest przeznaczona dla sytuacji wyjątkowych, krytycznych, gdy ze względu na wiek, sytuację materialną rodzinną i zdrowotną uniemożliwiających osiągania jakichkolwiek dochodów takie przystąpienie do spłaty nie jest możliwe w ogóle. W postępowaniu dotyczącym odstąpienia od dochodzenia należności publicznoprawnych i definitywnej rezygnacji z jej dochodzenia, badane jest w oparciu o przesłanki ustawowe, to czy istnieje możliwość jej wyegzekwowania, bądź zabezpieczenia, a także to czy jej opłacenie jest niemożliwe w ogóle z przyczyn niezależnych od zobowiązanego, uzasadnionych sytuacją nadzwyczajną taką jak np. choroba uniemożliwiająca osiąganie dochodów i przystąpienie do spłaty, ewentualnie z innych przyczyn gdy odzyskanie należności jest społecznie czy ekonomicznie nieuzasadnione. W ocenie organu, takie okoliczności wobec Strony nie zachodzą. Zakład uznał również, że w świetle powołanych przepisów, wskazywane przez Stronę zaświadczenie Zakładu o niezaleganiu nie może stanowić podstawy do umorzenia należności publicznoprawnej. Wydając zaświadczenie, organ administracji publicznej stwierdza bowiem, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy. Ponadto wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie wyłącza uprawnienia do ewentualnej weryfikacji prawidłowości przyjętych przez płatnika podstaw wymiaru składek np. w ramach postępowania kontrolnego. Zakład podkreślił, że umorzenie należności publicznej, z której finansowane są bieżące świadczenia społeczne nie może być prostym sposobem na zmniejszenie ciężarów i zobowiązań, czy bezwzględną pomocą w prowadzonej działalności. Dłużnik winien znaleźć sposób na regulowanie wszystkich swoich zobowiązań, w tym zarówno opłacanie obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne, jak również przystąpienia do systematycznej spłaty istniejącego już zadłużenia choćby w minimalnych kwotach czy ratach. Inicjatywa w tym zakresie jak również możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem należy do zobowiązanego. W przypadku istniejących i wymagalnych należności, obowiązkiem Zakładu jest ich dochodzenie w tym przymusowe. Zakład ponownie wziął pod uwagę okoliczność, że powstałe zadłużenie jest wynikiem prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej. Należy podkreślić, iż każdy rozpoczynający działalność gospodarczą, robi to na własne ryzyko. Prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również z ryzykiem ponoszenia strat. Nie można dopuścić, by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników. Należy zaznaczyć, iż to na dłużniku jako na płatniku składek ciążył ustawowy obowiązek odprowadzania należności składkowych. Ponadto, to każdy płatnik składek jest zobowiązany do obliczania, potrącania z dochodów ubezpieczonych, rozliczania oraz opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy, w określonym ustawą terminie i bez wzywania czy przypominania o tym obowiązku (art. 13 pkt 4 oraz 46 ust. 1 u.s.u.s.). W związku z zaniechaniem tego obowiązku powstała po stronie organu rentowego wierzytelność i konieczność dochodzenia zaległości. Niedopuszczalne jest, by obowiązki nałożone na płatnika przez ustawę przenosić na Zakład, a obciążenia finansowe osoby zobowiązanej na innych płatników. W ocenie organu rentowego brak podstaw do premiowania, biernej postawy, w której nie podejmuje się prób rozwiązania problemu zadłużenia, nawet w trudnej sytuacji finansowej przy istniejących jednak możliwościach zarobkowych bądź płatniczych umożliwiających przystąpienie do spłaty zobowiązań, choćby w ratach i niewielkich kwotach. Zdaniem Zakładu, w przedmiotowej sprawie Strona nie wykazała, że opłacenie należności stanowi zagrożenie dla zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych ani istniejącej definitywnej przeszkody i możliwości przystąpienia do spłaty w okresie wymagalności przedmiotowych należności. W ocenie organu, pomimo powołanej trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej, osiąganiu niskich, niewystarczających dochodów, i powołanej niewypłacalności, brak jest podstaw do przyjęcia, że sytuacja Strony przy istniejących środkach utrzymania i środkach egzekucyjnych (emerytura, nieruchomości) winna skutkować rezygnacją z ich dochodzenia czy zabezpieczenia na majątku dłużnika. Umorzenie należności składkowej, z której finansowane są bieżące świadczenia społeczne nie jest bowiem obowiązkiem pomocy czy wsparcia dłużnika w sytuacji każdej jego niewypłacalności, a także sposobem na zmniejszenie obciążeń czy pomniejszeniem dochodzonych zobowiązań. Na obecnym etapie brak też podstaw do uznania, iż to właśnie wyłącznie dochodzenie przedmiotowych należności w pozostałym okresie wymagalności, zagraża bezpośrednio egzystencji dłużnika. M E złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Zakładu z dnia 11 marca 2013 r., wnosząc o "sprawiedliwe" rozpatrzenie jego sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko, Skarżący ponownie powołał się na okoliczności, w jakich doszło do powstania zaległości w regulowaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazał na swój ciężki stan zdrowia (cyt.: "w lutym 2012 r. przeszedłem zawał i udar mózgu, który uszkodził lewy płat mózgu"). Podniósł także, że - z uwagi na brak środków na wykup leków - występował do Zakładu z wnioskami o umorzenie lub chociaż zawieszenie spłaty należności do czasu spłaty kredytu. Wnioski te zostały rozpoznane negatywnie, z uwagi na posiadanie przez Skarżącego mieszkania własnościowego oraz samochodu. Zdaniem Skarżącego, przyjęta argumentacja jest bardzo krzywdząca, gdyż organ nie uwzględnił, że lokal mieszkalny Strony jest zawilgocony, zagrzybiony i ma dziurawe okna, a samochód ma lat 19 i jego wartość stanowi kwota [...] zł. Skarżący ponownie wskazał, że od lutego 2012 r. - w związku z wszczęciem wobec niego egzekucji – nie stać go na zakup leków, a sytuacja jego i małżonki jest bardzo ciężka (cyt.: "Jestem zadłużony gdzie tylko mogłem boję się, że zostanę bez niczego będę zmuszony iść pod most."). W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, może decyzję w całości lub części uchylić, stwierdzić jej nieważność w całości lub części lub stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Sąd nie ma natomiast możliwości umorzenia zadłużenia skarżącej, ponieważ uprawnienie to jest zastrzeżone do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa skarżącej umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 1-3 w związku z art. 32 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wskazanych w ust. 3 tego przepisu, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie, przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Jak wynika z brzmienia powołanego wyżej przepisu wystąpienie sytuacji faktycznej, mieszczącej się w kategorii przypadków przewidzianych w jego treści, daje Zakładowi możliwość umorzenia zaległości w opłacaniu składek, skorzystanie z której pozostawione zostało, z woli prawodawcy, w gestii uznania organu. Tak więc, nawet w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r., organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości, a po stronie zobowiązanego nie powstaje odpowiadające temu roszczenie. Działa on tym samym w granicach uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza dowolności w podejmowaniu decyzji przez organy administracji publicznej. Uznaniowy charakter decyzji, jaką jest decyzja zaskarżona do Sądu, nie zwalnia organu od przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego mającego na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonanie jego wszechstronnej oceny. Ponadto, działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 K.p.a., zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy szczegółowa analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Sąd oceniający zaskarżoną decyzję bada, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc - czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Należy również wskazać, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem tej zasady jest przekonanie stron o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Sąd dokonując oceny decyzji w przedmiocie umorzenia składek – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym – nie ogranicza się jedynie do zbadania, czy zostały zachowane formalne przesłanki wymagane przepisami K.p.a. Sąd ma kompetencję do należytego zbadania sprawy, a więc do starannej oceny tego, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika (zobowiązanego). Sformułowana w art. 7 K.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06, LEX nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 451167). Przy ocenie decyzji organu rentowego należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...). Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej". Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Zakład, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego i nie wykazał się prawidłowym rozumieniem "uznania administracyjnego". W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ rentowy - dysponując materiałem dowodowym w postaci szeregu dokumentów źródłowych dotyczących stanu zdrowia oraz sytuacji majątkowej Skarżącego i jego rodziny - nie dokonał właściwej i rzetelnej oceny sytuacji osobistej, majątkowej i rodzinnej Skarżącego. Na podstawie tych dokumentów organ stwierdził, że umorzenie należności byłoby przedwczesne, bowiem osiągany przez Skarżącego stały dochód (tj. świadczenie emerytalne) oraz jego majątek (posiadane na zasadzie wspólności małżeńskiej majątkowej nieruchomości - gruntowa oraz lokalowa obciążona hipoteką na rzecz banku i samochód osobowy o znikomej wartości handlowej z uwagi na rok produkcji - 1994) wystarczą na zaspokojenie należności Zakładu będącej przedmiotem wniosku o umorzenie i nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Organ stwierdził przy tym, że przy osiąganych dochodach, ujawnionym majątku oraz zapewnionych warunkach bytowych, nie można uznać, że w sprawie istnieje bezpośrednie zagrożenie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb zobowiązanego związane właśnie z opłaceniem czy dochodzeniem należności składkowych choćby w minimalnych kwotach czy ratach. Według składu orzekającego, organ nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób należyty i nie wskazał, w jaki sposób Skarżąca mógłby znaleźć środki na wykonanie ciążących na nim zobowiązań wobec Zakładu bez narażania się na powstanie ciężkich skutków wobec niego i jego rodziny. W sprawie bezsporne jest, że Skarżący ma zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i że zaległości te powstały w okresie, w którym prowadził on działalność gospodarczą. Niewątpliwe również jest, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje ze Skarżącym jego żona oraz syn. Oboje małżonkowie są osobami w podeszłym wieku (70 i 68 lat), cierpiącymi na poważne schorzenia i wymagającymi opieki osób trzecich: M E ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i - jak oświadczył - przeszedł zawał, udar mózgu i cierpi na chorobę Alzheimera. B E posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przy czym – zgodnie z oświadczeniem – choruje na cukrzycę, cierpi na niedowład nóg i porusza się na wózku. W związku z powyższym, małżonkowie powinni stale przyjmować leki, których jednak od lutego 2012 r. nie wykupują, z uwagi na wszczęcie wobec Skarżącego postępowania egzekucyjnego i dokonywanie potrąceń z jego emerytury. Skarżący nie korzystał i nie korzysta z pomocy opieki społecznej. Podejmuje próby utrzymania siebie i małżonki z własnych środków, przy czym spoczywa na nim obowiązek spłaty kredytów zaciągniętych w bankach na pokrycie kosztów leczenia i rehabilitacji małżonki (w tym kredytu bankowego zabezpieczonego hipoteką na nieruchomości lokalowej – vide: k. 76-77 akt adm.). Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Zakład - wskazując, że wziął pod rozwagę okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej Skarżącego - nie wyjaśnił wyczerpująco, na jakiej podstawie uznał, że Strona nie wykazała, iż opłacenie należności stanowi zagrożenie dla zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych ani istniejącej definitywnej przeszkody i możliwości przystąpienia do spłaty w okresie wymagalności przedmiotowych należności. Organ skoncentrował się wyłącznie na fakcie otrzymywania przez Skarżącego i jego małżonkę świadczeń emerytalnych oraz posiadanym przez nich majątku, pozwalającym na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych, w postaci nieruchomości, w tym lokalu mieszkalnego zajmowanego przez Skarżącego, jego małżonkę oraz ich syna. Nie wzięto jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia mieszkania, w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej Skarżącego i jego rodziny, a mianowicie, czy skutkiem wyegzekwowania należności Zakładu z majątku nieruchomego skarżącej nie będzie konieczność uzyskania innej pomocy państwa. Zakład nie dokonał w zaskarżonej decyzji szczegółowej analizy stanu zdrowia Skarżącego i jego małżonki, pomijając fakt, że cierpią oni na poważne, znacznie utrudniające egzystencję choroby, dla złagodzenia skutków których niezbędne jest stałe przyjmowanie leków. Wskazując na to, że w gospodarstwie domowym z małżonkami E pozostaje ich syn M E, organ nie zważył w ogóle na fakt, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i jest on osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku (vide: k. 60, 96, 101 akt adm.), a zatem pozostaje faktycznie na utrzymaniu rodziców. Zakład w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tych okoliczności wynikających wprost z materiału dowodowego, a mających kluczowe znaczenie dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W sposób arbitralny organ ocenił, że skoro Skarżący i jego małżonka otrzymują co miesiąc świadczenia emerytalne i posiadają majątek nieruchomy stanowiący przedmiot zabezpieczenia lub wyegzekwowania należności, a także samochód, to prowadzona wobec Skarżącego egzekucja daje realną szansę na spłatę zaległych składek i nie pozbawia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sytuacja Skarżącego - zdaniem Sądu - jest na tyle złożona, że wymaga indywidualnego podejścia, w szczególności z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Tak więc zaprezentowane stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę tym bardziej, że powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Sąd zwraca uwagę, że powołany przez organ interes publiczny - w tym przypadku sprowadzony do interesu jednego z działów finansów publicznych, określanego jako stan finansów ubezpieczeń społecznych, z zasady sprzeczny jest z interesem prywatnym, tj. ważnym interesem osoby zobowiązanej, przy czym z założenia ten pierwszy uzyskuje wyższą rangę. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, ponieważ interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Należy też przypomnieć – za cytowanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2007 r. – że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżący w niniejszej sprawie musi spłacać kredyty hipoteczny, w przeciwnym przypadku utraci mieszkanie, i wówczas będzie zmuszony zwrócić się o pomoc publiczną, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niego zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży nieruchomości, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Należy także wziąć po uwagę, że system ubezpieczeń społecznych jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego, nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, w jakiej doszło do powstania przedmiotowej zaległości. Bez wątpienia miało to miejsce w czasie, gdy M E prowadził działalność gospodarczą i na nim jako płatniku ciążył obowiązek prawidłowego obliczania i odprowadzania należnych składek. Zwrócić jednak należy uwagę, że działania Skarżącego nie były podyktowane złą wolą i chęcią uszczuplenia należności budżetu państwa, lecz sytuacją losową i niezrozumieniem przepisów (potwierdza to choćby brak zaległości w opłacaniu składek z innych tytułów). Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje także okoliczność wydania w 2006 r. Skarżącemu przez Zakład zaświadczenia o niezaleganiu. Jakkolwiek zaświadczenie nie kreuje żadnego uprawnienia i jest wyłącznie oświadczeniem wiedzy organu, to jednak nie sposób przyjąć, że dokument taki – wydany przez kompetentny organ – nie mógł wywołać u Strony przeświadczenia, że faktycznie zaległości w składkach na ubezpieczenie zdrowotne nie ma. Podkreślić przy tym należy, że z akt sprawy wynika, iż pierwotnie zaległości te sięgały 11/2005 r. a zaświadczenie wydano w roku 2006 (vide: k. 13 akt adm.). Za istotną, a w ogóle nieuwzględnioną przez Zakład uznać równie należy okoliczność, że Skarżący - posiadając jedynie zaległe należności w składkach na ubezpieczenie zdrowotne - nie będzie w ogóle mógł skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność pozarolniczą (Dz. U. z 2012r., poz. 1551). Pomimo że Skarżący w swoim wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zwrócił się do organu o wyjaśnienie kwestii "abolicji" (cyt.: "Chciałbym jeszcze (...) usłyszeć temat Abolicji.(...) Proszę o konkretną odpowiedź."), organ nie odniósł się wyczerpująco do tego zagadnienia. Za konkretną odpowiedź trudno bowiem uznać wzmiankę zawartą w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r., w którym poinformowano Stronę, że ww. ustawa weszła w życie w dniu 15 stycznia 2013 r. i przewiduje możliwość umorzenia wyłącznie należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek za okres od 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r., na wniosek osoby, która w tym czasie podlegała obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, po spełnieniu warunków określonych w ustawie (vide: k. 29 akt adm.). Za nieadekwatne do rozpoznawanej sprawy, uznać również należy zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie (cyt.): "W ocenie organu rentowego brak podstaw do premiowania, biernej postawy, w której nie podejmuje się prób rozwiązania problemu zadłużenia, nawet w trudnej sytuacji finansowej przy istniejących jednak możliwościach zarobkowych bądź płatniczych umożliwiających przystąpienie do spłaty zobowiązań, choćby w ratach i niewielkich kwotach". Jak bowiem wynika z akt badanej sprawy, Skarżący od czasu otrzymania decyzji w sprawie określenia wysokości należności z tytułu nieopłaconych składek z dnia 30 listopada 2011 r. (obejmującą okres od 11/2005 r. do 07/2009 r.), nie tylko występował o umorzenie należności, lecz także składał wnioski o rozłożenie płatności na raty, przy czym jego wniosek złożony 11 maja 2012 r. został rozpoznany negatywnie, ze względu na to, że spłata zadłużenia w formie proponowanej przez Skarżącego (tj. w ratach w kwocie [...]zł miesięcznie), przy uwzględnieniu średniej kwoty uzyskiwanej miesięcznie w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego (tj. ok. [...] zł) nie spowodowałaby szybszego uregulowania należności (vide: k. 29 akt adm.). W tym stanie rzeczy, w świetle powyższych rozważań zachodzi podstawa do uznania, że ustalenia dokonane przez organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie są wyczerpujące, zaś ich ocena jest pobieżna, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej argumentacji (a w poczuciu Skarżącego – krzywdzącej), a w konsekwencji do naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. jak i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze ww. wskazania Sądu co do kierunku postępowania - winien szczegółowo rozważyć, czy w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie w stosunku do Skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki, o jakich mowa ww. przepisach, z uwzględnieniem wyczerpującej motywacji rozstrzygnięcia. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zaistniałych na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, organ ma obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.