II GSK 2377/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędziowie NSA Maria Myślińska Cezary Pryca (spr.) Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 434/13 w sprawie ze skargi M. E. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z [...] września 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 434/13, uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi M. E. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że skarżący M. E. (dalej: skarżący, wnioskodawca) [...] września 2012 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek wraz z odsetkami za zwłokę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2012 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez niego składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...]r. do [...]r. w kwocie 6.810,32 zł wraz z naliczonymi do dnia złożenia wniosku, odsetkami za zwłokę w kwocie 3.713 zł. M. E. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Zakład w uzasadnieniu wskazał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do [...] lipca 2009 r. w zakresie sprzedaży detalicznej artykułów nieżywnościowych w wyspecjalizowanych sklepach. Przedmiotem postępowania jest zaległości z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...]-[...]r. w łącznej kwocie 6.810,32 zł oraz należne odsetki liczone do dnia zapłaty włącznie. Skarżący pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1.470,82 zł brutto miesięcznie, z którego dokonywane są potrącenia w wysokości 367,70 zł. Wspólnie z małżonką i synem prowadzi gospodarstwo domowe. Żona skarżącego pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1 085,79 zł a syn M. E. zgodnie z informacją od Naczelnika Urzędu Skarbowego w M., w roku 2009 osiągnął dochód w wysokości 15.424,02 zł, w 2010 r. - 16.172,84 zł, w 2011 r. - 16.713,66 zł. Skarżący wraz z rodziną ponosi wydatki związane z utrzymaniem i prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz ogrzewaniem w wysokości ok. 1 400 zł. Skarżący jest współwłaścicielem na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości gruntowej położonej w M. oraz lokalu mieszkalnego położonego w M.. Syn skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, a jego małżonka - orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym również na stałe. Wnioskodawca ponadto posiada zobowiązania o charakterze kredytowym w Banku BPH S.A. oraz w PKO BP S.A., które - zgodnie z jego oświadczeniem - są spłacane w formie miesięcznych wpłat. W dniu [...] stycznia 2012 r. Zakład wdrożył w stosunku do skarżącego postępowanie egzekucyjne, które jest skuteczne. Organ ponownie rozpatrujący wniosek w przedmiocie umorzenia przywołał treść art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r.), wskazując na uznaniowy charakter decyzji ZUS w zakresie umarzania należności. W uzasadnieniu przedstawił, że w stosunku do skarżącego formalnie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., albowiem uzyskuje on dochód z świadczenia emerytalnego, posiada majątek podlegający zabezpieczeniu lub mogący stanowić środek egzekucyjny zaś należność Zakładu objęta jest skutecznie prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, które jest w toku i nie zostało formalnie zakończone. Zakład nie stwierdził również, aby w sprawie zachodził uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., który obligowałby organ rentowy ze względu na szczególne okoliczności uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego do umorzenia przedmiotowych należności i rezygnacji z ich dochodzenia w okresie wymagalności. Zobowiązany, jak i jego małżonka uzyskują dochody ze świadczeń emerytalnych, które stanowią źródło finansowania podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego i członków jego rodziny, a także stanowią podstawę regulowania i spłaty zobowiązań. Brak bieżących wolnych środków na uregulowanie w całości wszystkich powstałych zobowiązań nie może być uznany automatycznie za uzasadniony przypadek prowadzący w ustalonym stanie faktycznym i prawnym do umorzenia i rezygnacji z dochodzenia należności publicznej w każdej trudnej sytuacji finansowej. Należność Zakładu objęta jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym w formie potrąceń ze świadczenia emerytalnego, co jednakże nie może stanowić samoistnie okoliczności uzasadniającej rezygnacji z dochodzenia egzekucyjnego nieopłaconych składek. Ze świadczenia skarżącego potrącane są należności w wysokości dopuszczalnej, a kwota po potrąceniach jaką dysponuje dłużnik (skarżący) jest kwotą wolną i ta stanowi podstawę zabezpieczenia jego niezbędnych potrzeb. Skarżący posiada obecnie również zadłużenie o charakterze cywilnoprawnym (kredytowym), które jest spłacane w formie rat miesięcznych. Wierzyciele prywatni nie odstąpili od dochodzenia należności, stąd rezygnacja Zakładu z dochodzenia należności w ustalonym stanie sprawy byłaby niezasadna. Zakład odniósł się również do zarzutów skarżącego dotyczących wskazanego przez skarżącego - zaświadczenia Zakładu o niezaleganiu - iż nie może ono stanowić podstawy do umorzenia należności publicznoprawnej. Zakład wydając zaświadczenie, jako organ administracji publicznej stwierdza bowiem, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy. Ponadto wydanie przedmiotowego zaświadczenia nie wyłącza uprawnienia do ewentualnej weryfikacji prawidłowości przyjętych przez płatnika podstaw wymiaru składek np. w ramach postępowania kontrolnego. Organ dodał również, że umorzenie należności publicznoprawnej nie może być sposobem na zmniejszenie ciężarów i zobowiązań czy też bezpośrednią pomocą w prowadzonej działalności. Zdaniem organu, każda osoba rozpoczynająca działalność gospodarczą, robi to na własne ryzyko. Prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z osiąganiem dochodów, ale również z ryzykiem ponoszenia strat a koszty tej działalności nie można przenosić na instytucje państwowe i innych płatników. Na dłużniku jako na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek odprowadzenia należności składkowych. W ocenie Zakładu skarżący nie wykazał, również że opłacenie należności stanowi zagrożenie dla zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych ani istniejącej definitywnej przeszkody i możliwości przystąpienia do spłaty w okresie wymagalności przedmiotowych należności. Mimo trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej, osiąganiu niskich, niewystarczających dochodów i powołanej niewypłacalności, brak jest podstaw do przyjęcia, że sytuacja skarżącego przy istniejących środkach utrzymania i środkach egzekucyjnych (emerytura, nieruchomości) winna skutkować rezygnacją Zakładu z dochodzenia czy zabezpieczenia na majątku dłużnika. Na obecnym etapie brak też podstaw do uznania, iż to właśnie wyłącznie dochodzenie przedmiotowych należności w pozostałym okresie wymagalności, zagraża bezpośrednio egzystencji dłużnika. M. E. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2013 r., wnosząc o "sprawiedliwe" rozpatrzenie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżona decyzję. Stwierdzając zasadność skargi Sąd I instancji odwołał się do treści przepisów art. 28 ust. 1 – 3 w związku z art. 32 oraz 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej: u.s.u.s.) wskazując, że w rozpoznawanej sprawie organ rentowy - dysponując materiałem dowodowym w postaci szeregu dokumentów źródłowych dotyczących stanu zdrowia oraz sytuacji majątkowej skarżącego i jego rodziny - nie dokonał właściwej i rzetelnej oceny sytuacji osobistej, majątkowej i rodzinnej skarżącego. Organ stwierdził, że umorzenie należności byłoby przedwczesne, bowiem osiągany przez Skarżącego stały dochód (tj. świadczenie emerytalne) oraz jego majątek (posiadane na zasadzie wspólności małżeńskiej majątkowej nieruchomości - gruntowa oraz lokalowa obciążona hipoteką na rzecz banku i samochód osobowy o znikomej wartości handlowej z uwagi na rok produkcji - 1994) wystarczą na zaspokojenie należności Zakładu będącej przedmiotem wniosku o umorzenie i nie zachodzi całkowita nieściągalność należności. Organ stwierdził przy tym, że przy osiąganych dochodach, ujawnionym majątku oraz zapewnionych warunkach bytowych, nie można uznać, że w sprawie istnieje bezpośrednie zagrożenie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb zobowiązanego związane właśnie z opłaceniem czy dochodzeniem należności składkowych choćby w minimalnych kwotach czy ratach. Według składu orzekającego Sądu I instancji, organ nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób należyty i nie wskazał, w jaki sposób skarżący mógłby znaleźć środki na wykonanie ciążących na nim zobowiązań wobec Zakładu bez narażania się na powstanie ciężkich skutków wobec niego i jego rodziny. Zakład - wskazując, że wziął pod rozwagę okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego - nie wyjaśnił wyczerpująco, na jakiej podstawie uznał, że skarżący nie wykazał, iż opłacenie należności stanowi zagrożenie dla zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych ani istniejącej definitywnej przeszkody i możliwości przystąpienia do spłaty w okresie wymagalności przedmiotowych należności. Organ skoncentrował się wyłącznie na fakcie otrzymywania przez skarżącego i jego małżonkę świadczeń emerytalnych oraz posiadanym przez nich majątku, pozwalającym na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych, w postaci nieruchomości, w tym lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącego, jego małżonkę oraz ich syna. Nie wzięto jednak pod uwagę konsekwencji przewidywanego pozbawienia mieszkania, w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego i jego rodziny, a mianowicie, czy skutkiem wyegzekwowania należności Zakładu z majątku nieruchomego skarżącego nie będzie konieczność uzyskania innej pomocy państwa. Zakład nie dokonał w zaskarżonej decyzji szczegółowej analizy stanu zdrowia skarżącego i jego małżonki, pomijając fakt, że cierpią oni na poważne, znacznie utrudniające egzystencję choroby, łączące się z potrzebą stałego przyjmowania leków. Wskazując na to, że w gospodarstwie domowym z małżonkami pozostaje ich syn, organ nie zważył w ogóle na fakt, że posiada on również orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a zatem pozostaje faktycznie na utrzymaniu rodziców. Zakład w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tych okoliczności wynikających wprost z materiału dowodowego, a mających kluczowe znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ ocenił, że skoro skarżący i jego małżonka otrzymują co miesiąc świadczenia emerytalne i posiadają majątek nieruchomy stanowiący przedmiot zabezpieczenia lub wyegzekwowania należności, a także samochód, to prowadzona wobec skarżącego egzekucja daje realną szansę na spłatę zaległych składek i nie pozbawia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu I instancji sytuacja skarżącego jest na tyle złożona że wymaga indywidualnego podejścia, w szczególności z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę tym bardziej, że powyższe okoliczności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Natomiast organ odnosząc się do "interesu publicznego" winien wziąć pod uwagę, że skarżący musi spłacać kredyt hipoteczny, gdyż inaczej utraci mieszkanie i wówczas będzie zmuszony zwrócić się o pomoc publiczną. Tym samym trudno w ocenie Sądu przyjąć, że wyegzekwowanie od skarżącego zaległych należności, nawet jeśli jest to realne poprzez sprzedaż nieruchomości skarżącego, może pozostawać w zgodnie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. W sprawie rozpoznawanej wskazać należy również, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność w jakiej doszło do powstania zaległości. Miało to miejsce gdy skarżący prowadził działalność gospodarczą i na nim jako płatniku ciążył obowiązek prawidłowego obliczania i odprowadzania należnych składek. Działania skarżącego nie były podyktowane złą wolą i chęcią uszczuplenia należności budżetu państwa, lecz sytuacją losową i niezrozumieniem przepisów (potwierdza to choćby brak zaległości w opłacaniu składek z innych tytułów). Nie bez znaczenia, pozostaje okoliczność wydania w 2006 r. skarżącemu przez Zakład zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek (należności). Jakkolwiek zaświadczenie nie kreuje żadnego uprawnienia i jest wyłącznie oświadczeniem wiedzy organu, to jednak nie sposób przyjąć, że dokument taki – wydany przez kompetentny organ – nie mógł wywołać u skarżącego przeświadczenia, że faktycznie zaległości w składkach na ubezpieczenie zdrowotne nie ma. Podkreślić przy tym należy, że z akt sprawy wynika, iż pierwotnie zaległości te sięgały [...]/2005 r. a zaświadczenie wydano w roku 2006. Za istotną, a w ogóle nieuwzględnioną przez Zakład uznać należy okoliczność, że skarżący - posiadając jedynie zaległe należności w składkach na ubezpieczenie zdrowotne - nie będzie w ogóle mógł skorzystać z dobrodziejstwa przewidzianego ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność pozarolniczą (Dz. U. z 2012r., poz. 1551). Skarżący w swoim wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zwrócił się do organu o wyjaśnienie kwestii "abolicji" (cyt.: "Chciałbym jeszcze (...) usłyszeć temat Abolicji.(...) Proszę o konkretną odpowiedź."), jednakże organ nie odniósł się wyczerpująco do tego zagadnienia. Za konkretną odpowiedź trudno bowiem uznać wzmiankę zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., w którym poinformowano skarżącego, że ustawa weszła w życie w dniu [...] stycznia 2013 r. i przewiduje możliwość umorzenia wyłącznie należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek za okres od [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] lutego 2009 r., na wniosek osoby, która w tym czasie podlegała obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, po spełnieniu warunków określonych w ustawie. Z akt sprawy wynika również, że skarżący od czasu otrzymania decyzji w sprawie określenia wysokości należności z tytułu nieopłaconych składek z dnia [...] listopada 2011 r. (obejmującą okres od [...]/2005 r. do [...]/2009 r.), nie tylko występował o umorzenie należności, lecz także składał wnioski o rozłożenie płatności na raty, przy czym jego wniosek złożony [...] maja 2012 r. został rozpoznany negatywnie, ze względu na to, że spłata zadłużenia w formie proponowanej przez skarżącego (w ratach w kwocie 150 zł miesięcznie), przy uwzględnieniu średniej kwoty uzyskiwanej miesięcznie w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego (tj. ok. 350 zł) nie spowodowałaby szybszego uregulowania należności. Reasumując Sąd I instancji wskazał, że rozważania dokonane przez organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie są wyczerpujące, zaś ich ocena jest pobieżna, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej argumentacji. Zakład przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien szczegółowo rozważyć, czy w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie w stosunku do skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki, o jakich mowa ww. przepisach, z uwzględnieniem wyczerpującej motywacji rozstrzygnięcia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. [...] złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. Skargą kasacyjna Zakład zarzucił: 1.) naruszenia prawa materialnego: - art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm. dalej: s.u.s.) w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: Rozporządzeniem) poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały zbadane wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, jak również, że strona wykazała okoliczności uzasadniające stanowisko, że taka dogłębna ocena doprowadziłaby do umorzenia należności, a ponadto poprzez utożsamianie decyzji uznaniowej wydawanej przez Zakład na podstawie powołanej regulacji z obowiązkiem umorzenia należności: 2) podstawie naruszenia przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również mimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanego dalej k.p.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił stanowisko w sprawie wraz z argumentacją na wniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przed przystąpieniem do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga podkreślenia, że obowiązek uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne jest obowiązkiem o charakterze podstawowym, ciążącym zarówno na ubezpieczonym, jak i płatniku składek. Obowiązek ten wynika z istoty systemu ubezpieczeń społecznych i każdy podmiot do tego zobowiązany od tego obowiązku w sposób nieuzasadniony uchylać się nie może, bowiem mogłoby to godzić w podstawy całego systemu zabezpieczeń społecznych. Ponadto wskazać należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż , decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Jednakże organ przy wydaniu tego rodzaju decyzji obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd administracyjny kontrolując decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zobowiązany jest w pierwszej kolejności do skonstruowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracji uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegające rozpatrzeniu. W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 3a i 3b ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały zbadane wynikające z tej regulacji przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. W związku z powyższym stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji wydana została wyłącznie z uwzględnieniem regulacji prawnej zawartej w art. 28 w/w ustawy. Wobec powyższego zauważyć należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki, w tym gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tak więc uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymaga przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (vide wyrok NSA z 25.08. 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, niepublikowany). Zasadnie więc Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organów administracji publicznej, które nie zawierało wskazanej wyżej analizy i nie odnosiło ustawowych przesłanek do dokonanych i bezspornych ustaleń faktycznych. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że organ skoncentrował swoją uwagę wyłącznie na fakcie otrzymywania przez skarżącego i jego małżonkę świadczeń emerytalnych oraz posiadanym majątku, dającym możliwość prowadzenia egzekucji zaległych należności składkowych. W związku z przedstawioną wyżej regulacją prawną taka ocena jest niewystarczająca i nie daje podstaw do przyjęcia, że kasator nie wykazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. W tym stanie rzeczy w ocenie NSA, z przyczyn wyżej wskazanych , nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Zarzut naruszenia przepisów postępowania został skonstruowany w taki sposób, że odwołuje się wprost do przepisów prawa materialnego i braku podstaw do twierdzenia, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego. Przypomnieć więc należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast ze skargi kasacyjnej nie wynika, jaki możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miały wskazane w petitum skargi kasacyjnej uchybienia w zakresie przepisów proceduralnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.