II OSK 2747/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 578/13 w sprawie ze skargi M. B. i R. B. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Go 578/13 po rozpoznaniu skargi M. B. i R. B. uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał R. i M. B. rozbiórkę pomieszczenia łazienki o wymiarach 2,50 m x 2,30 m dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S. przy ul. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623), dalej ustawa, oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przeprowadzona w dniu 22 lipca 2009 r. kontrola budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] wykazała że jego właściciele - R. i M. B. dobudowali do budynku pomieszczenie łazienki o wymiarach 2,50 m x 2,30 m, które wiosną 2003 r. przebudowali w następstwie przeprowadzenia robót budowlanych polegających na wymianie dachówki na nową, wymianie łat i kontrłat, montażu folii przepuszczalnej, montażu rynien i rur przepustowych oraz wykonaniu podbitek z paneli plastikowych przy nawisach i okapach dachu. W wyniku przeprowadzonych robót powiększony został nawis połaci dachowej od strony działki nr [...]. Stwierdzono również, że połacie dachu wystają poza budynek, który w części usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], a zatem część połaci dachowej znajduje się nad terenem tej działki, stanowiącej własność P. i P. K. Dalej organ stwierdził, że opisany stan narusza obowiązujące przepisy techniczno - budowlane dotyczące sytuowania budynków na działce budowlanej, jakie zostały określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. organ nałożył na R. i M. B. obowiązek dostarczenia w terminie 3 miesięcy oceny technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie dachu budynku mieszkalnego. W przedstawionej przez inwestorów opinii jej autor potwierdził fakt, że po przebudowie część dachu wychodzi poza granicę z działką nr [...], nadto stwierdził, że po wymianie pokrycia dachowego budynek jest w dobrym stanie technicznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ nałożył na R. i M. B. obowiązek usunięcia części dachu budynku, wysuniętą poza granicę działki nr [...]. Na mocy decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. powyższa decyzja organu pierwszej instancji została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie dokonano oceny zgodności z prawem robót budowlanych polegających na dobudowie do budynku pomieszczenia łazienki. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że roboty budowlane polegające na dobudowie pomieszczenia łazienki przeprowadzone zostały bez uzyskania prawem wymaganego pozwolenia na budowę, nie dokonano również ich zgłoszenia. Zdaniem organu powyższa okoliczność oznacza, że dobudowa łazienki zrealizowana została z naruszeniem prawa budowlanego. Ponieważ przy przedmiotowym pomieszczeniu kontynuowano roboty budowlane poprzez przebudowę dachu – po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w niniejszym postępowaniu nie będzie miał zastosowania przepis art. 103 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji oznacza, że do legalizacji obiektu będą miały zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 83 ust. 1 ustawy na inwestorów nałożono obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Organ stwierdził, że analiza przedłożonych przez inwestorów dokumentów wykazała niezgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą lokalizacji omawianej rozbudowy. Powyższa niezgodność polega na naruszeniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia kwietnia 2002 r., albowiem rozbudowa przy granicy z działką nr [...] nie spełnia warunków o jakich mowa we wskazanym przepisie rozporządzenia. Od powyższej decyzji R. i M. B. wnieśli odwołanie. W odwołaniu podnieśli, że dobudowa łazienki została przeprowadzona w 1978 r. Pomieszczenie to wykorzystywane w stanie niezmienionym przez 25 lat do roku 2003, kiedy to przeprowadzono wymianę dachówki. W ocenie odwołujących się błędne jest stanowisko organu, zgodnie z którym roboty przy wymianie dachu, przeprowadzone w 2003 r., stanowiły kontynuację dobudowy pomieszczenia łazienki w 1978 r. Ponieważ budowa danego pomieszczenia przeprowadzona została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zakończona została w 1978 r., dlatego organ powinien zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu drugiej instancji proces inwestycyjny związany ze wzniesieniem przedmiotowej dobudowy zakończony został wraz z przebudową dachu, co miało miejsce w 2003 r. W takim przypadku zastosowanie mieć będą przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Za słuszne uznał organ odwoławczy stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że bezzasadne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego dla poszczególnych części pomieszczenia łazienki (dobudowanej w 1978 r.) w sytuacji, gdy pomieszczenie to powstało w całości w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym, że przy danym pomieszczeniu kontynuowano roboty budowlane w 2003 r. poprzez przebudowę i rozbudowę dachu, w postępowaniu nie będzie miał zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy. W ocenie organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia do zgodności z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dobudowanego samowolnie pomieszczenia łazienki, albowiem jego usytuowanie narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę M. B. i R. B. od ww. decyzji stwierdził, że jest ona częściowo zasadna. Sąd powołał art. 103 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane i wskazał, że w analizowanej sprawie problem sprowadza się do ustalenia reżimu prawnego, według którego powinno być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości S. przy ul. [...]. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że w 1978 r. inwestorzy – M. i R. B. w przedmiotowym budynku przeprowadzili roboty budowlane polegające na dobudowie pomieszczenia łazienki. Budynek w takim stanie funkcjonował do 2003 r., kiedy to przeprowadzone zostały roboty budowlane przy wymianie dachu, na całej powierzchni budynku. Okoliczności powyższe są bezsporne. Postępowanie wyjaśniające dowiodło, że na wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie pomieszczenia łazienki, jak również polegających na wymianie dachu inwestorzy nie uzyskali wymaganych prawem pozwoleń na budowę. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów administracyjnych obydwu instancji, zgodnie z którym proces inwestycyjny związany ze wzniesieniem przedmiotowej dobudowy zakończony został wraz z przebudową dachu, a zatem w 2003 r. Takiej interpretacji zdarzeń przeczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z zeznań świadka D. B. oraz wyjaśnień składanych kilkakrotnie przez skarżącego R. B. wynika jednoznacznie, że obydwa procesy inwestycyjne prowadzone były od siebie niezależnie. Roboty budowlane przy wzniesieniu pomieszczenia łazienki zakończone zostały w 1978 r., natomiast prace przy wymianie dachu w całości zostały przeprowadzone wiosną 2003 r. Materiał dowodowy w tym zakresie jest spójny oraz logiczny i, w ocenie Sądu, nie daje podstaw do odmiennych ustaleń stanu faktycznego danej sprawy. Stanowisko organu nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, narusza tym samym wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie wskazał w oparciu o jakie dowody przyjął, że obydwie inwestycje (a zatem z 1978 r. i 2003 r.) zrealizowane zostały w ramach tego samego procesu. Odnosząc się do argumentacji organu, Sąd wskazał, że wprawdzie obydwa przedsięwzięcia przeprowadzone zostały w warunkach samowoli budowlanej, jednakże okoliczność ta sama przez się nie oznacza przecież bezzasadności prowadzenia postępowań legalizacyjnych według odrębnych trybów. Z zeznań świadków oraz z oświadczeń inwestora wynika, że były to odrębne zamierzenia inwestycyjne, a wymiana dachu objęła całą jego powierzchnię, w tym nad pomieszczeniem ganku oraz łazienki. Istotne znaczenie ma również odległość czasowa dzieląca wykonanie poszczególnych inwestycji, która wynosiła 25 lat. Nadto, co istotne, roboty budowlane związane z przebudową dachu nie dotyczyły bezpośrednio omawianego pomieszczenia, lecz całego budynku, a zatem nie można mówić o tym, że kolejne samowolnie wykonane roboty budowlane były kontynuacją wcześniejszej samowoli lub były z nimi powiązane. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w analizowanej sprawie, której przedmiotem są samowolnie wykonane roboty budowlane, będzie miał zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 ustawy. Wobec tego, do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych przy wzniesieniu pomieszczenia łazienki zastosowanie mieć będzie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, natomiast legalizacja robót budowlanych polegających na przebudowie budynku poprzez wymianę dachu winna być przeprowadzona według aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w oparciu o przepis art. 50 i n. tej ustawy. Sąd stwierdził zatem, że postępowanie administracyjne w badanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisu art. 103 ust. 2 ustawy. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia, jednakże w oparciu o tak zgromadzone dowody organ wyciągnął błędne wnioski dotyczące stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji merytoryczne rozstrzygnięcie kończące postępowanie wydane zostało z obrazą przepisów prawa materialnego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez wadliwą ocenę, iż postępowanie organów nadzoru budowlanego obu instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem ww. przepisu ustawy - Prawo budowlane i w konsekwencji merytoryczne rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne wydane zostało z obrazą przepisów prawa materialnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie ww. uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" M. B. i R. B., wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Omawiany przepis odnosi się do obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, a których budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Celem wprowadzenia tej regulacji było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów tej ustawy w zakresie legalizacji dokonanej samowoli. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, którego kompletność nie jest kwestionowana, wynika, że roboty budowlane polegające na dobudowie pomieszczenia łazienki wykonane zostały w 1978 r., natomiast prace przy wymianie dachu zostały przeprowadzone w 2003 r. Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że ww. procesy inwestycyjne - dobudowa łazienki i wymiana dachu - stanowiły jedną samowolę budowlaną i zostały zakończone wraz z ukończeniem prac przy wymianie dachu w 2003 r., a więc, że w sprawie mają zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, że w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane użyto sformułowania "obiektów, których budowa została zakończona". W niniejszej sprawie pomieszczenie łazienki zostało wzniesione w 1978 r. i od tego czasu było użytkowane. Wymiana dachu nastąpiła natomiast w 2003 r., a więc po 25 latach użytkowania obiektu. Mając na względzie te okoliczności, nie można uznać, że prace polegające na dobudowie łazienki zostały zakończone wraz z wymianą dachu w 2003 r. Nie można bowiem z faktu przeprowadzenia prac polegających na wymianie dachu budynku, w tym nad pomieszczeniem łazienki, wywodzić, że prace te stanowią kontynuację procesu inwestycyjnego polegającego na dobudowie łazienki, która została zakończona w 1978 r., o czym świadczy również fakt jej użytkowania. Wobec tego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że obydwa procesy inwestycyjne były prowadzone niezależnie, a organy naruszyły przepis art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych przy wzniesieniu pomieszczenia łazienki zastosowanie mieć będzie przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast do postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie dachu winny mieć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, tj. art. 50 i n. tej ustawy. Należy także zwrócić uwagę, że powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06 został wydany w innym stanie faktycznym. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, inwestor prowadził w latach 2000-2001 prace budowlane polegające na przebudowie poprzednio istniejącego obiektu budowlanego. Na skutek prowadzonych prac powstał nowy obiekt, natomiast obiekt, który został przebudowany przestał istnieć. Obiekt budowlany, którego rozbiórkę nakazano, nie był tym samym obiektem, który istniał tam wcześniej i który został ukończony przed dniem wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie zaś, dobudowa łazienki została ukończona w roku 1978, obiekt ten nadal istnieje i jego dotyczy prowadzone przez organy postępowanie. Mając powyższe na względzie, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA nie uwzględnił wniosku M. B. i R. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pismo zatytułowane "odpowiedź na skargę kasacyjną" zostało złożone po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).